Mesas Sectoriales de Negociación: Clave para las Condiciones Laborales en la Administración Pública

En el ámbito de las Administraciones Públicas, la determinación de las condiciones de empleo del personal funcionario y laboral se articula, en gran medida, a través de las mesas sectoriales de negociación. Este mecanismo de diálogo social es fundamental para la participación de los empleados públicos, a través de sus organizaciones sindicales, en la configuración de su entorno laboral.

Este artículo explora en profundidad el contenido de la negociación colectiva del personal funcionario de las Administraciones Locales, analizando los límites de la negociación, los procedimientos, los actores involucrados y las materias objeto de debate.

Marco Legal y Principios Fundamentales

La participación de los funcionarios, a través de sus organizaciones sindicales, en la determinación de sus condiciones de empleo, está establecida con carácter general para todas las Administraciones Públicas en el Estatuto Básico de la Función Pública (EBEP). De conformidad con lo dispuesto en el art. 95 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL), esta participación se rige por lo dispuesto en dicho Estatuto.

El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), mantiene la dualidad de regímenes jurídicos aplicables a la negociación colectiva de los funcionarios y del personal laboral de las Administraciones Públicas. La negociación colectiva de los funcionarios se canaliza a través del sistema previsto en los arts. 33 y siguientes del TREBEP. El personal laboral, en cambio, tiene en el Título III del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (ET/15), la regulación de su derecho a la negociación colectiva (art. 82 y ss.). No obstante lo anterior, el art. 32 del TREBEP establece la posibilidad de la constitución de mesas comunes para la negociación de las condiciones de empleo de ambos colectivos.

La negociación colectiva está sujeta al principio de «obligatoriedad» (art. 33.1 EBEP). Cuando la Administración Pública quiera regular cualquiera de las materias señaladas en el art. 37.1 del EBEP, está obligada a poner en marcha el proceso de negociación. La forma imperativa empleada por el art. 37.1 del EBEP («serán objeto de negociación...») subraya la existencia de una reserva legal para la negociación respecto a las materias enunciadas, limitando la posibilidad de que su ordenación pueda realizarse unilateralmente por la Administración sin haberse intentado previamente su negociación. Esto configura un ámbito material caracterizado por un poder bilateral o compartido, que no podrá ser desconocido ni alterado con posterioridad por la Administración en el ejercicio de su potestad reglamentaria.

Materias Objeto de Negociación

De acuerdo con lo preceptuado en el art. 37.1 del EBEP, serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las siguientes materias:

• La aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas.
• La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios.
• Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos.
• Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño.
• Los planes de Previsión Social Complementaria.
• Los criterios generales de los planes y fondos para la formación y la promoción interna.
• Los criterios generales para la determinación de prestaciones sociales y pensiones de clases pasivas.
• Las propuestas sobre derechos sindicales y de participación.
• Los criterios generales de acción social.
• Las que así se establezcan en la normativa de prevención de riesgos laborales.
• Las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los funcionarios, cuya regulación exija norma con rango de Ley.
• Los criterios generales sobre ofertas de empleo público.

Es importante destacar que, en cuanto a las materias organizativas con incidencia en el ámbito funcionarial, las letras c) y l) del art. 37.1 del EBEP precisan que lo que se negocia son «las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos» y «los criterios generales sobre ofertas de empleo público». De este modo, se aclara que lo que se negocia es la normativa que ha de regir estas materias, no la creación o amortización de las vacantes, las concretas relaciones de puestos de trabajo, planes para la ordenación de los recursos humanos, ofertas de empleo público, bases de cada proceso de selección, provisión o promoción profesional de los funcionarios públicos y articulación de los procesos selectivos de estabilización de empleo temporal.

Además, el art. 37.1.d) del EBEP incluye en la esfera de lo negociable «las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño», esto es, los criterios generales conforme a los cuales se deba medir y valorar la conducta profesional, el rendimiento o el logro de resultados por parte de los empleados públicos y los sistemas objetivos que permitan dicha evaluación.

Las materias antes reseñadas serán objeto de negociación, como subraya el propio art. 37.1 del EBEP, «en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso». Por consiguiente, hay que efectuar un recorrido por la legalidad reguladora de la función pública local para ver qué aspectos son competencia de las Entidades Locales, pues solo los que entren dentro de su Poder de Ordenanza serán susceptibles de negociación en las mesas de negociación que se constituyan en su respectivo ámbito. En este sentido, habrán de tenerse presente los preceptos básicos de aplicación general a los funcionarios de todas las Administraciones Públicas, así como la legislación aplicable a la función pública autonómica y local.

En el ámbito funcionarial, existe una mayor incidencia de la ley que en el mundo laboral, y esta suele ostentar la naturaleza de derecho necesario absoluto y no relativo, lo que puede limitar la capacidad de la autonomía colectiva para introducir mejoras significativas. Centrándonos en el margen de maniobra de la negociación colectiva a nivel local, hay que indicar que, en tanto los legisladores estatal y autonómico no aprueben o modifiquen las Leyes de función pública local adaptándolas al nuevo EBEP, dicha negociación colectiva se encuentra en un período provisorio.

Tipos de Normas que Afectan la Negociación

• Normas de derecho necesario absoluto: Dotan de contenido una materia sin dejar espacios a la negociación colectiva.
• Normas mínimas: Establecen una protección mínima, general y uniforme para todos los funcionarios y encauzan la intervención de la negociación colectiva en un sentido unidireccional porque solo puede suplementarla, es decir, mejorarla.
• Normas de naturaleza dispositiva o supletoria: Contienen una regulación normal y directamente aplicable al tiempo que permiten a la autonomía colectiva fijar otra regulación distinta y con independencia de que resulte más o menos favorable para los funcionarios.
• Normas de derecho básico: Contienen reglas incompletas y necesitadas del concurso de la negociación colectiva para ser efectivas.

El Procedimiento de Negociación Colectiva

El proceso de negociación colectiva en las Administraciones Locales implica una serie de etapas bien definidas, desde la apertura de las negociaciones hasta la publicación oficial de los acuerdos.

Apertura de las Negociaciones

De acuerdo con el art. 34.6 del EBEP, «el proceso de negociación se abrirá, en cada Mesa, en la fecha que, de común acuerdo, fijen la Administración correspondiente y la mayoría de la representación sindical» y, a falta de acuerdo, «el proceso se iniciará en el plazo máximo de un mes desde que la mayoría de una de las partes legitimadas lo promueva, salvo que existan causas legales o pactadas que lo impidan».

En el acuerdo de apertura participarán todas las organizaciones sindicales con legitimación negocial. No obstante, por «representación sindical» deberá entenderse la constituida con arreglo a los arts. 33.1 y 35.1 del EBEP. Cada una de las partes actuará, obviamente, conforme a las líneas de actuación marcadas por sus respectivos órganos de gobierno.

Las partes, en principio, serán libres a la hora de fijar las materias objeto de negociación, siempre que las mismas se incluyan en el ámbito competencial de la correspondiente mesa de negociación. No obstante, es claro que aquéllas estarán constreñidas al elegir los temas a convenir por la propia ley, ya que esta puede imponer o precluir la negociación de determinadas materias. Estos extremos serán fijados, de común acuerdo, por las partes mencionadas en el art. 34.6 del EBEP conforme al procedimiento de adopción de los acuerdos negociales en el seno de la mesa negociadora.

Desde una perspectiva meramente sistemática, parece que la determinación material del proceso negociador debe realizarse cuando se acuerda la fecha de apertura de este. Ahora bien, no parece que pueda considerarse como un trámite procesal rígido que impida jurídicamente la negociación de cuestiones nuevas a lo largo de la negociación por conculcar el principio de congruencia, ya que ello atentaría a una mínima libertad de negociación. Nada impide que las partes, una vez constituida la mesa de negociación, incluyan otras materias en el contenido de la negociación, siempre y cuando dicha circunstancia se ponga en conocimiento de todas las organizaciones sindicales, incluyendo aquellas que hubieran abandonado las negociaciones.

A falta de acuerdo, «el proceso se iniciará en el plazo máximo de un mes desde que la mayoría de una de las partes legitimadas lo promueva, salvo que existan causas legales o pactadas que lo impidan» (art. 34.6 EBEP). El proceso negociador se iniciará también a instancia de la mayoría de la representación sindical (art. 34.6 EBEP). Por «parte legitimada» debe entenderse la representación sindical que lo está en función no solo del art. 33.1 sino también respecto del art. 35.1 del EBEP. Es decir, no pueden promover la iniciación de negociaciones los sindicatos legitimados por el art. 33.1 sin saber todavía si cumplen con la mayoría exigida por el art. 35.1 del EBEP. Así, un sindicato más representativo o simplemente representativo en el ámbito correspondiente que no cuenta con la mayoría absoluta de los miembros de los órganos unitarios de representación en dicho ámbito, no puede iniciar las negociaciones. Esto se deduce del tenor literal del art. 35.1.a).

El Deber de Negociar de Buena Fe

El art. 34.7 del EBEP establece que «ambas partes estarán obligadas a negociar bajo el principio de la buena fe y proporcionarse mutuamente la información que precisen relativa a la negociación». Aunque las expresiones «deber de negociar» y «obligación de negociar de buena fe» carecen de significados totalmente equivalentes, es evidente que la segunda presupone la primera. Por consiguiente, se puede concluir que, una vez iniciado el proceso negociador, ambas partes y, especialmente, la Administración, dada su obligación general de tramitar y resolver todo procedimiento, están obligadas a negociar (arts. 74.1 y 41.1 LPAC). Por deber de negociar, hay que entender, por lo demás, el deber de adoptar las medidas procedentes para que la negociación se haga realidad, es decir, el cumplimiento del iter procedimental que establece el EBEP.

Convocatoria de la Mesa Negociadora y Deliberaciones

En la fecha que, de común acuerdo, fijen las partes y, a falta de acuerdo, en el plazo máximo de un mes a partir de la recepción del escrito de iniciación de las negociaciones, se debe constituir la mesa de negociación (art. 34.6 EBEP). El legislador no predetermina a quien corresponde convocar la mesa negociadora. Dicha convocatoria debe notificarse a todos y cada uno de los sindicatos con legitimación negocial.

Estarán legitimados para estar presentes en esta mesa común los sindicatos más representativos a nivel estatal y autonómico, así como los sindicatos que hayan obtenido el 10% del conjunto de los representantes unitarios de los empleados públicos de la correspondiente administración pública (art. 36.3 TREBEP). Por lo tanto, los sindicatos que cuenten con el 10% del conjunto de los representantes unitarios del personal funcionario y laboral de todas las administraciones públicas estarán presentes en estas mesas si obtienen el 10% de los representantes unitarios de los funcionarios o de los laborales de la correspondiente administración pública. Es decir, a estos sindicatos no se les exige la representatividad acumulada en los ámbitos funcionarial y laboral, siendo suficiente con que la acrediten en uno de ellos.

La representación de las organizaciones sindicales legitimadas para estar presentes en las mesas comunes al personal funcionario y laboral, habrá de distribuirse, en función de los resultados globales de las elecciones, a todos los órganos de representación unitaria de la correspondiente administración local, tanto de funcionarios como de personal laboral (art. 36 TREBEP). Además, para que las mesas de negociación queden válidamente constituidas, se exige que las organizaciones sindicales presentes en las mismas representen, como mínimo, la mayoría absoluta de los miembros de los órganos unitarios de representación en el ámbito de que se trate (art. 36.3 TREBEP).

Respecto de la cuestión sobre si tienen derecho a formar parte de dicha mesa todos los sindicatos que hayan obtenido representación en el ayuntamiento, aunque sea minoritaria y solo respecto a un colectivo, la respuesta debe ser negativa, puesto que, conforme al ya citado art. 36.3 TREBEP, dicha representación deberá alcanzar en todo caso el 10% del conjunto de los representantes unitarios de los empleados públicos de la correspondiente administración pública, en el caso de tratarse de un sindicato que no tenga la consideración de más representativo o si, tratándose de un sindicato de los más representativos, obtienen el 10% de los representantes unitarios de los funcionarios o de los laborales de la correspondiente administración pública, puesto que a estos sindicatos más representativos no se les exige la representatividad acumulada en los ámbitos funcionarial y laboral, siendo suficiente con que la acrediten en uno de ellos.

Sobre el número de miembros, el TREBEP tan solo establece que ninguna de las partes pueda superar el número de quince miembros (art. 36.3 TREBEP).

Acuerdos y Pactos

La negociación culmina con la adopción de acuerdos o pactos, los cuales deben ser aprobados expresa y formalmente por los órganos de gobierno correspondientes de la Administración Pública. La terminación anormal del proceso negociador puede ocurrir por causas legales o pactadas.

En caso de que la Administración regule unilateralmente las materias previstas en el art. 37.1 del EBEP sin la existencia previa de una negociación, real o intentada, los sindicatos podrán hacer frente a esta conducta a través de los procedimientos de revisión en cada caso admisibles. En particular, podrán esperar al reglamento para, a través de su impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, poder plantear las eventuales infracciones del procedimiento de negociación. Si el ordenamiento jurídico impone la obligatoriedad de la negociación, todo reglamento en cuya elaboración se haya omitido el requisito ineludible de la negociación previa, será contrario a Derecho y, por tanto, nulo (art. 47.1.e) LPAC).

Depósito y Publicación

Una vez aprobados, los Acuerdos y Pactos deben ser depositados y publicados oficialmente. Este paso es crucial para su validez y para garantizar la transparencia del proceso de negociación colectiva.

Las mesas sectoriales de negociación, por tanto, constituyen un pilar fundamental en la regulación de las condiciones de empleo de los funcionarios y personal laboral en las Administraciones Públicas, promoviendo el diálogo social y la participación sindical para garantizar la equidad y el desarrollo profesional de los empleados públicos.

Tabla resumen: Tipos de Mesas de Negociación y Legitimación Sindical

A continuación, se presenta un resumen de los tipos de mesas de negociación y los requisitos de legitimación sindical para participar en ellas, según la normativa vigente: