El Estado Emprendedor: Desmitificando el papel público en la innovación y el desarrollo económico

En el ámbito de la innovación y el desarrollo económico, la visión tradicional suele relegar al Estado a un papel secundario, centrado en la regulación o la corrección de fallos de mercado. Sin embargo, la economista Mariana Mazzucato, en su obra más emblemática, "El Estado Emprendedor" (The Entrepreneurial State), publicada en 2013, desmonta este mito para demostrar que el Estado es, en realidad, la organización más audaz del mercado, capaz de asumir las inversiones de mayor riesgo y un facilitador clave de las innovaciones tecnológicas que impulsan el crecimiento económico.

Desde una perspectiva capitalista, siempre se ha considerado que el sector privado es innovador, dinámico y competitivo, mientras que el Estado desempeña un rol más estático. Mazzucato, nacida en Roma en 1968 y reconocida por New Republic como una de las pensadoras más innovadoras de la actualidad, se encarga de desmantelar este falso mito ampliamente extendido. Su tesis es clara y provocadora: el Estado no solo corrige, sino que lidera. Es, ha sido y puede seguir siendo un actor emprendedor, capaz de asumir riesgos que el sector privado no asume.

El Estado como motor de la innovación: desmintiendo mitos

La autora se centra en desmontar los mitos en torno al papel de las empresas frente al sector público en el ámbito de la innovación. Dice que el carácter dinámico y emprendedor del sector privado, frente a la apatía e ineficiencia del sector público, no tiene por qué ser cierto. Lo argumenta desde un planteamiento teórico, aportando bastantes datos, donde la innovación tecnológica la concibe como una función de inversión en I+D y capital humano asumiendo rendimientos crecientes a escala.

Suele pensarse que es mejor dejar la innovación en manos de los empresarios dinámicos del sector privado, y que el Estado (ese ente anquilosado) debería mantenerse al margen. Mazzucato, en su libro, rompe con la mayoría de los estereotipos sobre la génesis de la innovación y la tecnología. En especial, acaba con la idea de que la iniciativa privada es la generadora de la innovación y el Estado es una máquina burocrática y pesada que obstaculiza el desarrollo económico.

Con numerosos ejemplos, Mazzucato explica cómo, sin el papel crucial de los fondos públicos, el iPhone no sería tan inteligente, ni habrían tenido lugar muchos de los más importantes avances farmacéuticos o en las energías renovables. El sector privado solo encuentra el coraje para invertir después de que un Estado emprendedor haya realizado las inversiones de alto riesgo, y los «genios de la innovación», tan dados a las quejas por las trabas administrativas y fiscales, son en realidad beneficiarios privilegiados de las inversiones públicas en el desarrollo de nuevas tecnologías.

La economista considera que el gran emprendedor no es el empresario que se mete en un garaje y saca Microsoft o Apple, sino el Estado, pues fue el que invirtió miles de millones de dólares en sus departamentos de I+D para montar la red Arpa (precursora de Internet) o desarrollar los ordenadores o la red de satélites y el GPS. Esta investigación civil consumió grandes recursos públicos, pero el resultado salta a la vista al ver el "smartphone".

El libro defiende que las tecnologías más radicales (Internet, sector verde) tienen su origen en una inversión del Estado atrevido y que asume riesgos. Entre las agencias que más inversiones han hecho están Arpa-E (de Estados Unidos, una versión del Darpa, la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada en Defensa que desarrolló Internet en los años 60 y 70) y los bancos de inversión del Estado como el KfW de Alemania, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil (BNDES) o el Banco de Desarrollo de China. Estas inversiones requieren paciencia y tiempo, mientras que la inversión privada se ha vuelto cortoplacista.

Mazzucato estudia el caso de Apple, y en concreto, del iPhone y cómo todas las tecnologías que emplea fueron desarrolladas por diversas agencias gubernamentales norteamericanas. Por ejemplo, el GPS o la pantalla táctil habían sido desarrollados previamente por el Gobierno para uso militar. No se trata de negar el acierto de Apple para ponerlas en común, agruparlas y vender un producto que ha revolucionado el mundo con su diseño. El libro no trata de negar su acierto como empresa, sino mostrar que este producto no se habría realizado sin los desarrollos tecnológicos nacidos de la iniciativa pública. El sector público es el que apostó, de manera revolucionaria, por iniciativas que generaron las pantallas táctiles o la aplicación Siri.

El Estado norteamericano financió los laboratorios Bell y Xerox, en los que se basan los grandes avances de las comunicaciones. La pregunta que se hace la autora es qué habría pasado si el Estado no hubiese invertido nada y lo hubiese dejado a la buena mano de la empresa privada con la esperanza de que el mercado autorregulado destinase fabulosos fondos hacia aquellos sectores más innovadores. La respuesta es que eso no ocurrió ni ocurrirá porque las empresas son conservadoras en general y el capital se invierte en negocios seguros que ya conocen los riesgos y los beneficios. Al igual que otros autores, piensa que el dinero tiene miedo.

La socialización de riesgos y la privatización de recompensas

Al no admitir el verdadero papel del Estado, hemos terminado creando un «sistema de innovación» en el que el sector público socializa los riesgos mientras las recompensas se privatizan. Mazzucato propone ideas para cambiar esta dinámica disfuncional, reformulando los parámetros del tradicional debate Estado versus sector privado de manera que ambas partes resulten beneficiadas.

Mazzucato se pregunta por qué se permite que los empresarios privados se enriquezcan a partir de un producto público que costó millones de dólares y años de investigación. Una posible explicación es que el Estado recupera lo que invirtió porque la empresa que amasa fabulosos beneficios después ha de devolver parte de sus ganancias en forma de impuestos. Es entonces cuando la autora replica que precisamente grandes corporaciones como Apple o Google, que se han beneficiado enormemente de las infraestructuras públicas de Internet, esconden su dinero en paraísos fiscales o países blandos en materia fiscal para no pagar impuestos. Por lo tanto, el Gobierno no obtiene gran beneficio de su enorme inversión.

Recalca que no ha sido el tan cacareado mercado autorregulado el que decidió que era bueno montar Internet con su dinero sino que fue el Estado el único que asumió su condición de emprendedor y que apostó por invertir y arriesgar sus recursos de investigación en ese área. Las empresas solo aparecieron después a recoger sus beneficios y, a pesar de ello, criticaron al Estado por ser una ineficaz máquina burocrática semiparalizada.

La profesora añade que el Estado siempre ha estado ahí: construyendo los ferrocarriles en el siglo XIX o financiando la investigación básica en Sanidad, unos conocimientos que luego las empresas farmacéuticas han aprovechado para lanzar al mercado sus medicamentos a precios estratosféricos. En la industria farmacéutica, el sector público es el único agente que desarrolla principios activos innovadores. Por el contrario, la industria se enfoca en el desarrollo de variantes de los fármacos más populares.

El capital riesgo también es analizado por la autora. Sostiene que el mercado aplaude el capital riesgo porque va dirigido a mercados innovadores, lo que permite el progreso. Sin embargo, Mazzucato desmonta varios mitos como, por ejemplo, el celebrado papel del capital riesgo, pues según ella, ha dependido del gobierno para la investigación más cara e incierta. El capital riesgo, en realidad, no asume riesgos. Las empresas de capital riesgo se limitan a entrar en las industrias cuando han superado las peores etapas, los famosos valles de la muerte, y esto solo es posible con el apoyo decidido y el liderazgo del Estado.

La ideología del valor del accionista ha extendido la idea de que asumía el riesgo al no tener garantizado un beneficio, dando por hecho que el resto de agentes que participaban en el proceso innovador, contribuyentes y trabajadores, lo tenían garantizado. Mazzucato señala que con las inversiones del Estado los privados se quedan con los beneficios y el Estado con los costos, se socializan los riegos y las pérdidas, y se privatizan los beneficios y las ganancias; es decir, el gran perdedor es el Estado.

La redefinición del valor y la economía de misiones

Mazzucato advierte una gran preocupación por determinar si las organizaciones están creando, extrayendo o destruyendo valor. Resolver tal situación requeriría establecer con gran precisión una concepción integradora de valor, una vez que el concepto es polisémico y con diversas formas de interpretación. Frente al valor, señala que "es la producción de nuevos bienes y servicios. Cómo se producen estos resultados, cómo se comparten en la economía, y qué se hace con las ganancias que genera la producción, son cuestiones claves en la definición de valor económico".

Para Mazzucato, el Estado debe ser un creador de mercados innovadores, científicos, tecnológicos y de desarrollo. Un parte importante del presupuesto estatal impulsa programas para el cumplimiento de este cometido. En los países que deben su crecimiento a la innovación, el Estado ha actuado históricamente no solo como administrador y regulador del proceso de creación de riqueza, sino que ha sido un actor clave dentro de este proceso, y a menudo, uno más atractivo y más dispuesto a asumir riesgos que las empresas no querían asumir. El Estado ha sido clave para crear y moldear mercados, no solo para arreglarlos.

Mazzucato indaga sobre las políticas de patentes e I+D. Por ejemplo, sostiene que muchas grandes compañías están comprando patentes para aumentar su "biblioteca de patentes" y multiplicar su capital social. Todo correcto salvo que no están generando innovación real, aunque sus directivos lo vendan como inversión en innovación. Muchas de esas patentes son inútiles, pero es una política que se realiza por temas legales de protección de los derechos intelectuales o para controlar un sector tecnológico concreto. Mazzucato señala que nadie debe confundir estas políticas empresariales con verdadera inversión en I+D del sector público.

El libro termina con una reflexión sobre la distribución de la renta generada por la innovación y cómo está desequilibrada totalmente a favor de las empresas. La situación está propiciada por el desequilibrio que existe entre riesgo y beneficio en la innovación. El riesgo se ha asumido de manera colectiva, mientras que los beneficios se han distribuido de manera mucho menos colectiva. Las características del proceso innovador, en el que prima la verdadera incertidumbre, unos costes hundidos inevitables y una elevada intensidad de capital hacen que el sector privado huya de este tipo de actividad. El sector innovador se ha comportado de manera similar al financiero, socializando riesgos y privatizando beneficios.

Mazzucato propone "empoderar a los gobiernos para concebir una dirección para el cambio tecnológico e invertir en esa dirección. Crear mercados en lugar de simplemente arreglarlos. Crear un Estado emprendedor, proactivo, y con objetivos, que además sea capaz de asumir riesgos y crear un sistema de actores interconectado que reúna lo mejor del sector privado y público a favor del bien nacional".

El Estado Emprendedor en España y la necesidad de nuevas políticas

El libro ayuda a reflexionar sobre estas cuestiones, ya que además de los ejemplos que la autora nos relata con bastante precisión, se hace una sistematización de las características más importantes que debe tener un estado emprendedor exitoso. La situación de países como España o Italia, que van un poco flojos en cuanto a inversión pública en investigación, no se han destacado por su innovación industrial, mientras que países potentes y locomotoras económicas de la talla de Alemania invierten una fortuna en I+D, tanto en universidades para la investigación básica como en institutos técnicos de alto nivel.

Recientemente, el Consejo de Ministros del Gobierno de coalición en España ha iniciado los trámites para la creación de la Sociedad Española para la Transformación Tecnológica (SETT). El objetivo de esta Entidad Pública Empresarial es el impulso y ejecución de inversiones en sectores estratégicos vinculados a la transformación digital. También persigue la ejecución del PERTE Chip del Plan de Recuperación y participar en las actuaciones relativas al Fondo Next Tech y del Fondo Spain Audiovisual Hub, así como la financiación y apoyo de proyectos tecnológicos emergentes vinculados a la digitalización, la Inteligencia Artificial y el sector audiovisual.

Esta medida viene precedida por un aumento del papel de lo público en los últimos años, dentro del cual destaca el realizado en sector de las telecomunicaciones y la tecnología: El aumento del control estatal en la empresa de satélites Hispasat, en la tecnológica Indra, en la empresa de telecomunicaciones seguras Epicom y, aún en proceso de ejecución, el reciente anuncio de la adquisición por parte del Estado del 10% del accionariado de Telefónica. Parece que se extiende la percepción de que las TICS son las autopistas del futuro, claves para el desarrollo económico y la seguridad.

Este cambio de políticas, junto con el papel desarrollado por el fondo de rescate de la SEPI a empresas estratégicas durante la pandemia, supone el fin del consenso ochentero de que la mejor política industrial es la que no existe. Esta situación, además, podría ir más allá y suponer la puesta en marcha de una estrategia de Estado Emprendedor y una política económica de innovación y desarrollo industrial por misiones en España.

Esto ha permitido a empresas como Apple acaparar una proporción desmesuradamente grande del valor añadido por la tecnología que están explotando. El sector público no recibe buena parte de los frutos que ha propiciado ni de manera directa ni a través del sistema fiscal, diseñado para el capitalismo industrial e incapaz de gravar a las empresas del nuevo sistema productivo. Por tanto, se produce la paradoja de que el verdadero motor de la innovación sea el sector público, que los países que han hecho una verdadera apuesta por la innovación liderada por sus agencias gubernamentales han sido los motores del desarrollo tecnológico, pero a la vez, el conjunto de ideas que constituye la sabiduría convencional dificultan su actuación hasta el extremo de haberla cesado por completo en ocasiones.

El resultado es la falta de sostenibilidad de un sistema de innovación que se basa en el gobierno, pero que no permite que este reciba un sistema de recompensas adecuado. La sostenibilidad del sistema de innovación precisa del desarrollo de mecanismos que posibiliten la rentabilización del riesgo asumido por el Estado y que las empresas que están beneficiándose desmesuradamente de los desarrollos tecnológicos producidos por el sector público retornen una proporción razonable de los ingresos que están obteniendo.

Ello implica un cambio radical de las políticas de innovación que no pueden seguir basándose en desgravaciones fiscales al I+D. Las décadas de inversión gubernamental para crear la base científica que ha propiciado el desarrollo de las TIC no ha generado un crecimiento “equitativo”. Es necesario diseñar formas que permitan distribuir los enormes beneficios que está generando este sector. Diseñar instituciones para que todos los agentes que asumen el riesgo del proceso innovador reciban una parte equilibrada del beneficio generado y revertir un sistema actual que es generador de desigualdad.

Un primer paso debería ser incrementar la transparencia de la inversión del gobierno propiciando, por ejemplo, una participación privilegiada en las patentes generadas. Los préstamos o ayudas a la innovación deberían ser devueltos, en algún grado. Mazzucato aboga por emplear un esquema similar al de los préstamos a los estudiantes en el que se devuelve una vez que la empresa haya alcanzado un umbral mínimo de ingresos. El gobierno debería mantener la propiedad de parte de las empresas a las que apoya. Los bancos de inversión no se deberían limitar a financiar las inversiones que el sector privado no financia por su aversión al riesgo sino crear oportunidades para los productores. Por ejemplo, el banco de inversión chino financió con 3000 millones de dólares el mayor proyecto de energía eólica en Argentina, que utiliza turbinas chinas. Por último, se debe asegurar que se innova en cosas que necesitamos.