Propuesta de Resolución con Determinación de Valor Catastral: Implicaciones y Controversias

La determinación del valor catastral de los inmuebles es un pilar fundamental en la gestión del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) y otros tributos. Este valor, que se revisa anualmente, tiene un impacto directo en la carga fiscal de los propietarios y ha sido, en los últimos años, fuente de significativos debates y controversias jurídicas.

En este contexto, la Dirección General del Catastro juega un papel central en la definición y actualización de estos valores, así como en la interacción con las entidades locales para la correcta aplicación de la normativa.

Marco Normativo y Actualizaciones del Padrón Catastral

Conforme establece el artículo 77.5 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), aprobado por Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, el padrón, que se forma anualmente para cada término municipal, debe contener la información relativa a los bienes inmuebles, separadamente para los de cada clase, y debe ser remitido a las entidades gestoras del impuesto antes del 1 de marzo de cada año.

Por otro lado, el artículo 72.4 del citado TRLRHL, establece que, dentro de los límites resultantes fijados en dicha disposición, los ayuntamientos podrán establecer, para los bienes inmuebles urbanos, excluidos los de uso residencial, tipos diferenciados atendiendo a los usos establecidos en la normativa catastral para la valoración de las construcciones. Se ha modificado el cuadro 2 del anexo 1 de la Resolución de 12 de marzo de 2014, de la Dirección General del Catastro, que aprueba la forma de remisión, y la estructura, el contenido y el formato informático del actual fichero del padrón catastral, así como de los demás ficheros de intercambio con las entidades locales, de la información necesaria para la gestión del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

Esta modificación implica la eliminación del código A, utilizado hasta ahora para identificar a los inmuebles de modalidad constructiva de almacén-estacionamiento, que se integran en su correspondiente uso del cuadro de la norma 20 del Real Decreto 1020/1993, Residencial o Industrial, mediante la asignación de dos nuevos códigos. Dicho cuadro queda de acuerdo al cuadro 2 de los recogidos en el anexo a esta resolución.

El Valor de Referencia y sus Implicaciones

La Disposición primera de la propuesta de resolución explica que los módulos de valor medio asignados a los productos inmobiliarios representativos en los mapas de valores son los correspondientes al Informe del mercado inmobiliario urbano de uso residencial y garaje-aparcamiento de 2021, elaborado por la Dirección General del Catastro. Esta información solicitada respecto a los Anexos que hacen referencia a los mismos se encuentra en estos Informes y mapas que obran en el expediente.

También, la propia propuesta de resolución explica en su Disposición cuarta que, en cumplimiento de la disposición transitoria novena del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, los valores de suelo de zona que prevé permiten la reproducción de los módulos de valor medio de los productos inmobiliarios representativos en los ámbitos territoriales homogéneos de valoración recogidos en el Informe del mercado inmobiliario urbano de uso residencial y garaje-aparcamiento de 2021 de la Dirección General del Catastro, para cada uso, y a este efecto sirve el Anexo IV. En particular, en las zonas de valor unitario (tipo U), se aplica el componente de gastos y beneficios de la promoción a todas las construcciones y únicamente a la parte del suelo ocupada por las mismas.

Asimismo, para la determinación de los valores de suelo de zonas de valor de repercusión, a partir de los módulos de valor medio establecidos en los ámbitos territoriales homogéneos delimitados para uso garaje-aparcamiento, se toma el coeficiente de gastos y beneficios correspondiente a la jerarquía de la zona de valor de repercusión de uso residencial coincidente con cada uno de ellos.

Los valores de suelo de las zonas se obtienen mediante el método residual estático, deduciendo de los módulos de valor medio recogidos en los citados mapas de valores, el valor de la construcción de los productos inmobiliarios representativos, calculado de acuerdo con la metodología de costes de la construcción de la presente resolución. Los valores de suelo se establecen por aplicación del método residual, partiendo del módulo de valor medio correspondiente, descontando los costes de la construcción del producto inmobiliario representativo que se desprende de la información de los inmuebles obrante en el Catastro Inmobiliario, y asignando el importe de la jerarquía de valor de suelo que permite reproducir dicho módulo con la máxima precisión, sin superarlo.

A los solos efectos de la determinación de los valores de referencia de cada inmueble incluido en el ámbito de aplicación de la presente resolución, los módulos básicos de suelo (MBR) y construcción (MBC) aplicables son los asignados, para cada municipio, por la Comisión Superior de Coordinación Inmobiliaria en su sesión de 23 de julio de 2021, de acuerdo con los criterios marco de coordinación nacional de valores catastrales y a la vista de las propuestas coordinadas de valores elevadas por las Juntas Técnicas Territoriales de Coordinación Inmobiliaria.

Coeficientes Correctores del Valor

• Disposición sexta: Coeficientes correctores del valor del suelo.
• Disposición octava: Coeficientes correctores del valor de la construcción.
• Disposición novena: Coeficientes correctores conjuntos del valor del suelo y de la construcción.
• Disposición décima: En los inmuebles ubicados en una zona de valor por unitario se aplicará el componente de gastos y beneficios de la promoción a todas las construcciones, y a la parte del suelo ocupada por las mismas. A estos efectos, en el caso de que la construcción esté distribuida en varias plantas, la superficie de cada una de ellas se computará como superficie de suelo ocupada. Además, no se considerará como superficie ocupada la de las construcciones bajo rasante, ni la de los locales con tipologías constructivas deportivas, piscinas o correspondientes a obras de urbanización interior y jardinería, ni tampoco la de aquellas en estado ruinoso.

Controversias y Cuestiones de Inconstitucionalidad

La introducción del "valor de referencia" como base imponible para las operaciones traslativas de inmuebles ha generado importantes debates y ha sido objeto de una cuestión de inconstitucionalidad. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla, con sede en Málaga, ha planteado la cuestión de inconstitucionalidad núm. 3631-2025 en relación con los arts. 10, apartados 2, 3 y 4, y 46.1 del texto refundido de la Ley del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, y la disposición final tercera del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario, en la redacción dada por la Ley 11/2021, de 9 de julio, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal.

Esta cuestión se centra en la posible vulneración del principio de capacidad económica del art. 31.1 CE, al adoptar un sistema de determinación de la base imponible de carácter objetivo y general, como sería el del "valor de referencia", tomado como valor medio aplicable a los inmuebles de un determinado ámbito homogéneo de valoración, y que conduce necesariamente a desigualdades. Para el órgano judicial, el empleo de un método universal, de cálculo masivo, basado en una metodología críptica, inasequible para el contribuyente medio, cuyos parámetros no están contenidos en ninguna ley, que descansa en una muestra escasamente representativa de las transacciones que el Catastro incorpora al cálculo del valor medio para el ejercicio subsiguiente, y que ignora los rasgos individuales de los inmuebles, solo puede ofrecer resultados objetivamente alejados de la realidad del valor del bien inmueble.

Aunque el órgano judicial no ignora que la jurisprudencia constitucional ha avalado la utilización de métodos objetivos de determinación de las bases imponibles que aspiran a la estimación de los índices de riqueza gravables, precisa que lo ha hecho condicionando su empleo a determinadas exigencias, concretamente, al respeto al principio de capacidad económica como parámetro o medida de la imposición. La Ley 11/2021, de 9 de julio, habría justificado -en su preámbulo- la introducción del valor de referencia como base imponible para las operaciones traslativas de inmuebles en el hecho de que la "determinación del valor real ha sido fuente de buena parte de [los] litigios de estos impuestos por su inconcreción".

Ejemplo Práctico de Discrepancia

En un caso concreto, la Agencia Tributaria de la Comunidad Autónoma de Andalucía practicó una comprobación limitada (expediente núm. COMPLIOL-EH2908-2022-908), aplicando el «valor de referencia» a una vivienda adquirida (conforme al certificado de 19 de agosto de 2022, de la Dirección General del Catastro), lo que supuso fijar la base imponible del impuesto en 262 468,74 euros. Respecto de la plaza de garaje, al no tener asignado un «valor de referencia», se confirmaron como base imponible los 10 000 euros declarados. Como consecuencia de ello, con fecha de 23 de agosto de 2022 se giró una propuesta de liquidación provisional (P101292631054), en la que se asignaba a la vivienda un valor de 262 468,74 euros, fijándose «una base imponible total» para los dos inmuebles de 272 468,74 euros.

No estando de acuerdo con el valor de referencia asignado al inmueble, el reclamante presentó un recurso de reposición (expediente núm. RECREOL-EH2908-2022-500093). Entendía que el valor de referencia no se correspondía con el «valor de mercado», sin que se hubiese calculado de forma individualizada, razón por la cual consideraba que había que tomar como base del impuesto la suma de los precios declarados, a saber, 209 000 euros o, en su defecto, el valor determinado mediante el procedimiento de tasación pericial contradictoria.

El anterior recurso fue desestimado por resolución del registrador por delegación, dado que, conforme al informe emitido por la Dirección General del Catastro de fecha 2 de diciembre de 2022, se confirmaba el «valor de referencia» asignado al bien inmueble a la fecha de devengo del tributo, y precisándose que «para probar que el valor comprobado por el perito de la administración no se corresponde con la realidad como alega el interesado, el artículo 135 de la Ley 58/2003 general tributaria, ha previsto la tasación pericial contradictoria, trámite cuyo derecho a promover se reservó la parte interesada».

Posturas en la Cuestión de Inconstitucionalidad

Tanto el representante del Ministerio Fiscal como la parte actora se manifestaron favorables al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. El primero, por escrito de 24 de marzo de 2025, consideró que los preceptos cuestionados establecían un método imperativo y objetivo de determinación de la base imponible, de carácter presuntivo, alejado del valor real, sin una justificación objetiva y razonable. El letrado de la Junta de Andalucía y el abogado del Estado, por el contrario, se opusieron a su planteamiento.

El abogado del Estado suplicó la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad, precisando que el "valor de referencia" es un valor administrativo determinado de forma objetiva y dotado de diferentes mecanismos para que no supere el valor de mercado (entre los que destaca el «factor de minoración»). Se concreta en función de todas las compraventas formalizadas en escritura pública que definen el módulo de valor del inmueble representativo, fijado con una periodicidad anual, mediante una base de datos pública de acceso libre, y cuyos datos, si bien gozan de presunción de veracidad, no impiden la discrepancia.

Destaca el abogado del Estado que la norma no establece una presunción de fraude fiscal, sino que se limita a buscar el más probable de venta entre dos partes independientes. Su impugnación por el contribuyente implica su oposición, bien a la descripción del inmueble, bien a la aplicación de las reglas de determinación de su valor, lo que no puede incluirse dentro del concepto de «inversión de la carga de la prueba».

Se está ante una presunción iuris tantum en la determinación de un valor que exige una prueba suficiente en contrario para quien quiera desvirtuarla y que se aplica sobre datos objetivos homogéneos para todo el territorio declarados al Catastro a lo largo de varias décadas, lo que avala su utilización para la valoración inmobiliaria y permite ganar seguridad jurídica.

Impacto en los Contribuyentes y el Derecho de Defensa

Para el órgano judicial, el legislador estaría confesando abiertamente su propósito de eludir la jurisprudencia del Tribunal Supremo adoptada respecto del «valor real» como base imponible de los impuestos sobre sucesiones y transmisiones patrimoniales, sustituyéndolo por el «valor de mercado» que, dadas las dificultades de determinación y de comprobación, se habría concretado en el caso de los bienes inmuebles en un «valor de referencia» que operaría como un mínimo de tributación. La simplificación de la gestión tributaria sería, entonces, el fundamento de la reforma operada, que habría optado por ese sistema objetivo de determinación de la base imponible, pero suprimiendo el procedimiento de comprobación de valores.

Esta situación provoca la inexistencia de un mecanismo alternativo de estimación directa a disposición del contribuyente para contrarrestar el valor aplicado por la administración comprobadora, transfiriendo al contribuyente la carga de demostrar el valor real del inmueble, con los costes derivados del asesoramiento técnico que ello implica y el efecto disuasorio derivado de tener que activar la vía impugnatoria como único medio para combatir la errática determinación de la base imponible por la Administración. Por consiguiente, de la reducción de las garantías de las que disfrutaba el contribuyente con anterioridad a la reforma operada trasluce una presunción de fraude fiscal en este tipo de operaciones que invierte las posiciones procedimentales en detrimento del contribuyente.

Indefensión y el Expediente Administrativo

La parte reclamante ha argumentado la nulidad de la resolución por cuanto el informe del mercado inmobiliario no está regulado en su estructura ni en su contenido por norma jurídica válida. Considera que la Dirección General del Catastro ha elaborado dos ejemplares distintos del informe, con la misma denominación y realizados el mismo día, pero con diferente contenido, lo que ha generado una franca indefensión que tiene dimensión material.

Se reclama la aportación al expediente de todos los documentos omitidos y además de aquellos que haya empleado la Dirección General del Catastro que sirvan de antecedente y fundamento del acto impugnado. En respuesta a la petición deducida, con fecha 29 de septiembre de 2022 se le comunica, por la Secretaría General de este Tribunal, que, una vez comprobados los extremos contenidos en su solicitud, se considera que el expediente está completo. Sin embargo, en el soporte electrónico que contiene el expediente administrativo, se incluyen en los documentos 2, 3, 4 y 5 del bloque B, las alegaciones presentadas en el trámite de audiencia a la Propuesta de Resolución y las respuestas a dichas alegaciones, respetando la confidencialidad de los datos personales de los interesados que alegaron en ese trámite, por lo que resultan superfluas las menciones a la omisión de tales documentos.

Cabe también significar que, tanto en vía administrativa como en esta vía económico-administrativa, en todo momento ha existido conocimiento, sin restricción alguna, del contenido del Informe Anual del Mercado Inmobiliario Urbano de uso residencial y de garaje-aparcamiento (con la única excepción de los datos de carácter reservado que contiene el mismo), y de los módulos de valor medio, que son a todos los efectos antecedentes necesarios para dictar la resolución, pues representan el enlace preciso y directo para conocer cómo se ha determinado el valor de referencia.

La indefensión relevante a estos efectos es una indefensión no meramente formal, sino material, es decir la que haya limitado o privado al recurrente de su derecho de defensa. Las resoluciones combatidas por defectos de procedimiento no pueden ser acogidas pues al margen de que los defectos procedimentales denunciados por la parte recurrente no sean tales, de haber existido en ningún caso habrían producido indefensión a la recurrente que ha tenido trámites posteriores suficientes para alegar lo conveniente a su derecho.