Análisis del Reparto de Subvenciones y el Modelo de Financiación Autonómica en España

El sistema de financiación autonómica en España es uno de los grandes retos fiscales del país. Este sistema reparte los ingresos públicos entre las comunidades autónomas para que puedan asumir competencias esenciales como sanidad, educación o servicios sociales.

El Nuevo Modelo de Financiación Autonómica

El nuevo sistema de financiación autonómica, presentado por la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, ha generado posiciones encontradas. Por un lado, hay quienes defienden que aportará beneficios a todas las comunidades autónomas, mientras que otros sostienen que favorecerá principalmente a Cataluña. La ministra asegura que el nuevo modelo respeta el principio de ordinalidad en el caso de Cataluña, aunque reconoce que no se cumple con otras comunidades autónomas.

De salir adelante, todas las regiones ingresarían más el próximo año, recibiendo 20.975 millones de euros adicionales, lo que elevaría el total para las comunidades incluidas en el régimen común a 224.507 millones de euros.

Críticas al Nuevo Modelo y el Principio de Ordinalidad

A pesar de este incremento, los detractores del nuevo modelo argumentan que el actual sistema de financiación se fundamenta en que la comunidad que más tiene, más contribuye al Estado. En contraste, el sistema presentado por Montero está orientado al principio de ordinalidad, basado en que la región que más paga, más recibe. Esto podría poner en desventaja a las comunidades con menor capacidad de generar riqueza, aunque el Gobierno ha anunciado compensaciones para mitigar este efecto.

Las mayores críticas al sistema proceden de que es un modelo que “tiende a la ordinalidad”, según ha asegurado Montero. Este principio permitiría que, tal y como avanzó el líder de ERC, Oriol Junqueras, Cataluña sea la tercera región en aportar recursos al sistema y en recibir. Sin embargo, este principio no se respeta para todas las comunidades debido a la aplicación de los ajustes, sobre todo el de ‘statu quo’, que impediría a la región que más aporta, Madrid, ser la que más recursos por habitante recibiría.

En relación con el criterio de ordinalidad, el sindicato de técnicos del Ministerio de Hacienda (Gestha) considera que “no es un principio constitucional, ni se regula en la normativa vigente de la financiación autonómica”. Gestha ya alertó de que el criterio de ordinalidad presentaba “riesgos de inconstitucionalidad” y considera que el reto de la negociación es “mantener los importes los mecanismos del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales que garantiza un nivel mínimo de prestación de los servicios públicos fundamentales en todas las autonomías”. Los técnicos recuerdan que el actual modelo está caducado desde 2014 y está provocando “importantes déficits de financiación”, por lo que instan a todas las formaciones parlamentarias a “impulsar una reforma necesaria, ajustada al ordenamiento constitucional”.

Consideran que la reforma del sistema de financiación autonómica constituye uno de los principales retos estructurales de España, por lo que abogan por un “pacto multilateral con las comunidades autónomas que permita actualizar el modelo y reforzar la cohesión del Estado autonómico”.

El anivellament, o nivelación, busca que todas las autonomías dispongan de recursos suficientes para prestar los servicios básicos en condiciones similares, aunque tengan distinta capacidad económica. Por su parte, la ordinalidad plantea que, tras el reparto, la posición relativa de cada comunidad según su aportación inicial no debería cambiar drásticamente.

Fuentes de Financiación Adicionales

Una parte importante del incremento de 20.975 millones de euros, en torno a 15.700 millones, procedería de un aumento de los porcentajes de cesión a las autonomías de los impuestos de IRPF, que pasaría del 50% al 55%, y del IVA, que se aumentaría del 50% al 56,5%.

La propuesta también establece ceder a las comunidades autónomas el impuesto de patrimonio, el de depósitos bancarios, el de actividades del juego y el de residuos, cuyos ingresos ya se destinan a las regiones, pero que de aprobarse la propuesta formarían parte del reparto del sistema.

En cuanto al reparto de los recursos entre las autonomías, el nuevo modelo parte de un cálculo renovado de la población ajustada, que prioriza el gasto asociado a los diferentes grupos de edad, las variables educativas o las de dependencia. Sobre ese cálculo se aplican unos ajustes de nivelación horizontal, según el cual las regiones con mayor capacidad tributaria aportan y las de menor capacidad reciben, y vertical, por el que el Estado aportará 18.993 millones para reducir las disparidades en financiación por habitante.

Además se suman ajustes adicionales, como un nuevo fondo climático, dotado con 1.004 millones de euros, dos tercios irán a las regiones del litoral mediterráneo y un tercio al resto.

El nuevo sistema también daría a las autonomías que lo deseen la posibilidad de recibir un 5% del IVA generado por las pymes en su territorio. Si estos ingresos son mayores de los que les corresponderían por índice de consumo, recibirían una transferencia, y, de lo contrario, tendrán que hacer una aportación.

Asimismo, habría un “elemento de cierre”, denominado ‘statu quo’, para que ninguna comunidad reciba menos recursos que con el anterior modelo, que aportará 216 millones a Extremadura y 46 millones a Cantabria.

Fuera del sistema de financiación, María Jesús Montero ha planteado renovar el fondo de compensación interterritorial, que contará con 3.300 millones adicionales para compensar a las regiones que queden por debajo de la media en financiación por habitante con el objetivo de incentivar su economía.

La propuesta de Hacienda va acompañada de otras materias, como dar a las regiones la posibilidad de renunciar al sistema de entregas a cuenta -por el que reciben una serie de anticipos en función de las previsiones de recaudación y los desvíos se liquidan dos años después- para pasar a recaudar en tiempo real, igual que el Estado.

Impacto Proyectado en las Comunidades Autónomas

Las comunidades autónomas que más verían aumentados sus recursos en 2027 si finalmente se aprueba el nuevo modelo de financiación serían Andalucía, Cataluña y Comunidad Valenciana.

En concreto, Andalucía recibiría 4.846 millones de euros más en 2027 respecto al modelo vigente, mientras que Cataluña incrementaría 4.686 millones de euros más en 2027 y la Comunidad Valenciana aumentaría sus recursos en 3.669 millones.

La siguiente sería la Comunidad de Madrid, con un incremento de 2.555 millones de euros en 2027 y por detrás se situarían Castilla-La Mancha, que pertenece a las regiones infrafinanciadas y que recibiría 1.248 millones más, y Murcia, con 1.188 millones de euros. Tras ellas se situarían Aragón (629 millones), Canarias (611 millones), Galicia (587 millones), Baleares (412 millones); Castilla y León (271 millones); Asturias (248 millones) y La Rioja (25 millones).

Las que menos verían aumentada su financiación el próximo año serían Extremadura, con un incremento de 216 millones de euros, y Cantabria, con 46 millones. Para favorecer a estas dos comunidades, el Gobierno plantea reformular el Fondo de Compensación Interterritorial para establecer un tramo específico para las regiones que antes del ‘statu quo’ están por debajo de la media en financiación por habitante ajustado.

Proceso de Aprobación

Por el momento, la ministra de Hacienda ha convocado para el próximo miércoles, 14 de enero, una reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) con el objetivo de explicar a los gobiernos autonómicos la propuesta del modelo de financiación, para después iniciar una serie de reuniones bilaterales con las regiones para dar “mayor detalle” del modelo. Después, se aprobará el proyecto de ley orgánica en el Consejo de Ministros y se llevará a las Cortes, donde también tendría que aprobarse. En lo que la mayoría coincide es en que es muy difícil que el Congreso de los Diputados apoye la medida.

Reparto de los Fondos Europeos Next Generation

El reparto de los fondos europeos se ha convertido en el protagonista del último choque entre Gobierno y oposición. El PP acusa a Pedro Sánchez de distribuir "a dedo" los millones que gestionarán las comunidades y de privilegiar a las autonomías gobernadas por los socialistas, algo que el Ejecutivo rechaza de plano.

España fue el primer país en recibir, a finales del pasado diciembre, el primer pago de los fondos europeos, unos 10.000 millones de euros del total de los más de 70.000 millones en ayudas directas que le corresponden del histórico despliegue aprobado por la Unión Europea para impulsar la recuperación económica tras la pandemia, lo que se sumó a un adelanto en verano de otros 9.000 millones.

Criterios y Desafíos en la Distribución de Fondos Europeos

A diferencia de los fondos estructurales tradicionales, el reparto "tiene que ver más con el contenido de las inversiones que con criterios geográficos", asegura Raymond Torres, director de Coyuntura Económica del think tank económico Funcas. En la práctica, "el reparto más o menos coincide con el peso de las diferentes comunidades, porque evidentemente buena parte de los fondos van a ir a las más grandes porque tienen más tejido productivo", resalta. Torres ve "difícil añadir criterios territoriales estrictos" a los que ya marca la Unión Europea: que el destino de los fondos cumplan con cuatro ejes transversales. Estos son la transición ecológica, la transformación digital, la cohesión territorial y social y la igualdad de género. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia recoge los cuatro ejes a través de los que se canalizan los fondos europeos en España.

Como explica a Newtral.es Manuel Hidalgo, profesor de economía en la Universidad Pablo de Olavide, “los fondos Next Generation están recogidos en los Presupuestos Generales del Estado, algo que los diferencia de otros fondos en los que el dinero llega directamente de la Unión Europea”. Cada Administración es responsable de aplicar estos fondos en aquellas políticas que sean de su competencia. La Comisión Europea cuenta con instrumentos de control para garantizar que los fondos europeos se distribuyen según las necesidades.

Según el sector y el perfil de los ciudadanos al que vaya destinado el programa, las regiones deberían recibir más o menos cantidad. Como explica Hidalgo, a la hora de asignar fondos se deben tener en cuenta las necesidades y problemas de cada comunidad, así como las propuestas de estas. “El Plan de Recuperación está pensado para el Estado, por lo que es normal que en un país con 17 comunidades autónomas haya cierta discusión política”, opina el economista.

Las convocatorias se publican en la web del Plan de Recuperación, donde aparecen las subvenciones y licitaciones de todos los organismos.

Participación de las Comunidades Autónomas

Gobierno y comunidades deciden cómo se van a distribuir los fondos del MRR a través de conferencias sectoriales. Ha habido 59 y en ellas han estado presentes todas las autonomías. En estas reuniones se decide sobre proyectos que han sido acordados previamente por organismos públicos y empresas, y que deben estar orientados a los objetivos de los fondos. Según explica el Ejecutivo en la página web del Plan de Recuperación, "las conferencias sectoriales han permitido acordar tanto la cantidad a transferir a las comunidades como los criterios de reparto, que varían en función de cada una de las políticas".

En el caso de otro tipo de fondos, como los REACT-UE, el reparto es distinto, y sí que se basa en criterios territoriales preestablecidos: dos tercios se reparten según el impacto de la pandemia en cada comunidad, y el resto se distribuye según cómo ha afectado la crisis en el desempleo y en el paro juvenil. Las comunidades gestionan el 80 % de estos fondos, 10.000 millones de euros asignados entre 2021 y 2022.

A pesar de que el reparto se organiza a través de "acuerdos puntuales" y no de unos criterios territoriales previos, según recuerda Díaz, los expertos consultados coinciden en que la distribución está siendo objetiva. "Creo que el Gobierno lo está haciendo razonablemente bien dentro de un contexto complicado", señala el consultor. Esto no quita, añade, que pueda haber más transparencia a la hora de explicar a dónde va el dinero que llega de Europa.

Además de reclamar un mayor porcentaje de los fondos, algunas comunidades como Cataluña, País Vasco o las lideradas por el PP piden también tener mayor capacidad de decisión sobre dónde destinar los recursos. No quieren tener el papel de "mero ejecutor", como aseguró el jueves la responsable de fondos europeos del Govern catalán. Sin embargo, es difícil que las comunidades puedan tener mayor capacidad de gestión, ya que "todas las convocatorias tienen que obedecer al contrato entre el país y la Comisión Europea, y eso reduce el margen de maniobra", recuerda Torres.

Este contrato es el Plan de Recuperación que exigía Bruselas, en el que estuvieran plasmadas las reformas y las inversiones para permitir el desembolso de los fondos. Según destaca Díaz, la Comisión pedía que hubiera "un solo plan nacional, no la suma de muchos planes, y esto además requiere una cierta centralización en la gestión", por lo que los gobiernos regionales han tenido poco peso en la planificación.

Asignación de Fondos Europeos en 2021

Según los datos del Ejecutivo a 31 de diciembre del año pasado, las autonomías dispusieron de 11.151 millones de euros de los cerca de 24.000 millones presupuestados para 2021 en los PGE. Andalucía (con 1.916 millones), Cataluña (1.579 millones), Madrid (1.213 millones) y la Comunidad Valenciana (1.055 millones) son las que más han recibido en 2021. De ellas, solo la Comunidad Valenciana está cogobernada por los socialistas, un argumento en el que se ha escudado el Gobierno para negar cualquier trato de favor.

En términos relativos de población, Extremadura (409 euros por habitante), La Rioja (350 euros), Navarra (313 euros) y Castilla y León (310 euros), son las que más obtienen. En este caso, el PSOE gobierna en las tres primeras y los populares en la última.

Según los datos de esta web oficial, Andalucía, Cataluña y la Comunidad de Madrid son las regiones que lideran la asignación de los fondos europeos, con 1.916 millones de euros, 1.579 millones y 1.213 millones, respectivamente. En cuarto lugar está la Comunidad Valenciana, con una asignación de 1.055 millones de euros. Le siguen Castilla y León y Galicia, ambas lideradas por mandatarios del Partido Popular.

El 41% de los más de 11.000 millones de euros asignados el año pasado lo recibieron cuatro de las cinco comunidades en las que gobierna el Partido Popular. Las cuatro comunidades autónomas que más fondos han recibido son, además, las regiones con más población del país, según datos del INE.

Sin embargo, la posición de las regiones en cuanto a la adjudicación de fondos europeos varía si se tiene en cuenta la población de cada una de ellas. En último lugar se encuentran Cataluña y Madrid, donde la población supera los seis millones en ambos casos. Según las previsiones del Gobierno, en el primer semestre de 2022, serán el País Vasco y Madrid los que más asignación de fondos europeos consigan por habitante, con 1.425 euros per cápita y 285 euros, respectivamente.

Controles y Retrasos en la Ejecución

Una de las principales reclamaciones del PP ha sido la creación de una agencia independiente que controle la gestión de los fondos, algo que desde KPMG ven "razonable" y apuntan al caso de Italia, donde hay una "sala de control única" que vigila el reparto. En otros países como Portugal o Grecia también se han constituido grupos de fiscalización, a cargo de la Fiscalía, en el primer caso, o de un comité de expertos encabezado por un premio Nobel de Economía, en el segundo. Aquí, Hacienda trabaja con la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) en la creación de un sistema de control y auditoría, pero "no se conoce quién forma esta comisión ni cuándo van a ser públicos estos resultados", asegura Víctor Ezpeleta, profesor de OBS Business School.

Los "cuellos de botella" que retrasan la llegada de los fondos a las empresas. Este control creado para evitar casos de fraude o corrupción es, según el analista, uno de los principales motivos de la lentitud en la ejecución de los fondos en España. En 2021 se autorizaron un 91,4 % de los pagos, se comprometieron un 86,7 % y se realizaron un 45,5 %, 11.000 millones de euros. Eso no quiere decir que hayan llegado ya a las empresas, un proceso que previsiblemente se acelerará en 2022 -hay que tener en cuenta que España no recibió el grueso del primer pago hasta finales de diciembre del año pasado-.

Según la CEOE, en 2021 se abrieron 400 convocatorias y licitaciones en todo el sector público, pero muy pocas estaban resueltas al final del año. "Al ser fondos públicos, los dos únicos canales habilitados legalmente para la llegada a la economía real son convocatorias de subvenciones y liquidaciones de contratos públicos. Por tanto, si no hay esos instrumentos, no puede haber ejecución de fondos", asegura Luis Socías, jefe de la Oficina de Proyectos Europeos de la patronal.

Las razones de este retraso, según Torres, están en el "cuello de botella en cuanto al personal capaz de lanzar convocatorias y controlarlas". Ya había, previamente a la llegada de los fondos, una falta de personal que estos mismos fondos no pueden cubrir, porque no está contemplado que se destinen a la contratación en la administración. Díaz coincide en que el problema era previo, ya que España se sitúa habitualmente en la cola en la ejecución de los fondos europeos tradicionales, con alrededor de un 30 %. El problema es mayor con los nuevos fondos y su gran magnitud: "Ha habido una incapacidad de la propia estructura de la administración para preparar todas esas licitaciones". Los expertos coinciden en que 2022 será el año clave para comprobar si España se consigue poner al día en la ejecución de los fondos. "Es una gran oportunidad y no podemos fallar, porque subvenciones como estas no vendrán en los próximos decenios", remata Ezpeleta.

Ejecución Presupuestaria de Subvenciones (2023-2024)

Un estudio de FANDIT con fines estrictamente informativos, basado en convocatorias cuya resolución definitiva ya estaba publicada a fecha 5 de mayo de 2025, revela datos relevantes sobre la ejecución presupuestaria de subvenciones:

1. La Administración General del Estado logró asignar el 78,21% de su presupuesto de 2023 para subvenciones.
2. Pese a una ligera caída general, las Comunidades Autónomas siguen mostrando una mayor eficacia en la ejecución presupuestaria: pasan de un 76,91% de asignación en 2023 a un 69,13% en 2024.
3. La suma de ayudas estatales y autonómicas en 2024 arroja un nivel de ejecución total del 40,30%, frente al 77,56% alcanzado en 2023.

En resumen, en Mayo de 2025, las Comunidades Autónomas han gestionado de forma más ágil y eficaz las subvenciones públicas que la Administración General del Estado.

Plan Corresponsables

El Plan Corresponsables es una iniciativa que busca fomentar la conciliación familiar y la corresponsabilidad. Las líneas de acción financiables a través del Plan Corresponsables serán los servicios de cuidados profesionalizados para facilitar la conciliación de las familias y el fomento del empleo en este sector profesional, la sensibilización en materia de corresponsabilidad, la igualdad en los cuidados o masculinidades corresponsables y usos del tiempo.

Por otro lado, el Plan Corresponsables mantiene en 2026 las mejoras introducidas en la pasada convocatoria. De esta forma, se continúa con el modelo de cofinanciación, donde la Administración General del Estado aporta un 75% (142,5 millones) y las comunidades autónomas el 25% restante (47,5 millones). En 2024 se beneficiaron de este plan más de 6.000 municipios, 450.000 familias y 760.000 menores. Esta iniciativa ha permitido la creación de más de 31.000 puestos de trabajo en el sector de los cuidados y se ha alcanzado a más de 62.000 personas mediante las campañas de sensibilización y formación vinculadas al plan puestas en marcha.

Distribución de Competencias en Subvenciones

En este trabajo se estudia el sistema de distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas en materia de medidas de fomento y, más en concreto de subvenciones. Para ello, se analiza la jurisprudencia constitucional recaída en este tema a lo largo de los más de cuarenta años de funcionamiento del Tribunal Constitucional. A través de esta labor jurisprudencial se ha elaborado una doctrina constitucional consolidada con sus avances y retrocesos no exenta de crítica.