La Ley General de Subvenciones: Marco Regulador y su Aplicación en el Contexto Presupuestario

La Ley General de Subvenciones (LGS) en España es un instrumento legislativo fundamental que regula una técnica de intervención administrativa relevante para todas las Administraciones públicas. Su objetivo principal es dotar a este importante ámbito de actividad de un régimen jurídico propio y específico, superando insuficiencias previas y contemplando instrumentos y procedimientos que aseguren una adecuada gestión y un eficaz control de las subvenciones. Esta ley se inspira en los principios de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, con la transparencia como uno de sus pilares.

Contexto Económico y Presupuestario para las Subvenciones

Los recursos económicos destinados a las subvenciones en España han crecido paulatinamente en los últimos años en los presupuestos de las distintas Administraciones públicas. Además, gran parte de las relaciones financieras entre España y la Unión Europea se instrumentan mediante subvenciones financiadas, total o parcialmente, con fondos comunitarios, lo que exige una necesaria coordinación.

El Marco Presupuestario de Galicia para 2025

La Ley de presupuestos para el ejercicio 2025 en Galicia presenta el marco de actuación, con expresión cifrada, conjunta y sistemática de la política económica del Gobierno, respondiendo a los retos socioeconómicos actuales y a los objetivos de desarrollo estratégico de Galicia. Estos presupuestos procuran reforzar el crecimiento económico sostenible, mejorar el bienestar social y fortalecer las infraestructuras productivas y los servicios públicos de la Comunidad Autónoma.

En el año 2025, se espera un crecimiento del producto interior bruto (PIB) del 2,1 por ciento en Galicia, manteniendo una tendencia positiva basada en la recuperación de los sectores industrial y servicios, el impulso de la inversión pública y privada, así como en el buen comportamiento del saldo del sector exterior. La economía gallega muestra una fuerte resiliencia a pesar del proceso inflacionario de los últimos años.

El 29 de julio de 2024, el Consejo de la Xunta acordó el límite máximo de gasto no financiero de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2025, estableciéndolo en trece mil novecientos cincuenta y cuatro millones de euros (13.954.000.000 €). Esta cifra es la más elevada de la historia de la comunidad, reflejando la voluntad del Gobierno de garantizar la estabilidad presupuestaria al tiempo que se refuerzan los principales servicios públicos y las inversiones estratégicas.

En los presupuestos para el año 2025, que incorporan el enfoque de objetivos y resultados del Plan estratégico de Galicia (PEG) 2022-2030, destaca la programación y ejecución de los fondos del Mecanismo de recuperación y resiliencia (MRR), priorizando las inversiones que permitan cumplir los hitos y objetivos previstos, la presupuestación de la programación 2021-2027 de fondos de cohesión. Asimismo, se impulsa los programas de vivienda pública, y se refuerza los programas de gasto sanitario, con prioridad del Plan de infraestructuras sanitarias y las inversiones en nuevas tecnologías sanitarias para garantizar una atención sanitaria pública de calidad.

Uno de los pilares fundamentales de dichos presupuestos es mejorar y modernizar las prestaciones del Sistema gallego de bienestar, garantizando una atención de calidad para las personas mayores, los colectivos más vulnerables y la población rural, al tiempo que se refuerzan los recursos destinados a la dependencia, la inclusión social y la protección de la infancia. La inversión en sanidad pública se incrementará un 4,1 por ciento con respecto al año anterior, con especial atención a la mejora de las infraestructuras hospitalarias y la digitalización de los servicios de salud.

En el ámbito educativo, los presupuestos apuestan por la modernización de las infraestructuras escolares, el fomento de la formación profesional y el apoyo a la educación digital, con un incremento del 4,9 por ciento en los recursos destinados a dichas áreas. Los presupuestos para el año 2025 prevén una inversión histórica en investigación, desarrollo e innovación (I+D+I), con medidas para la creación de nuevas tecnologías, la mejora de los procesos productivos, el avance del conocimiento y mejoras en la cualificación del empleo que, en conjunto, repercutirán en una mayor competitividad económica y bienestar social.

La Sostenibilidad de las Finanzas Públicas

En este contexto, superado el periodo extraordinario de la pandemia y los efectos de la guerra de Ucrania, se han retomado las reglas fiscales del marco de gobernanza económica de la Unión Europea (UE). Con la actualización del marco de gobernanza económica de abril de 2024 se trató de garantizar unas finanzas públicas saneadas y sostenibles, fortalecer la supervisión y coordinación fiscal y fomentar el crecimiento por medio de reformas e inversiones que contribuyan a las prioridades de la UE. Por lo tanto, los presupuestos del año 2025 están enmarcados en el retorno a las reglas fiscales, entre las que, la sostenibilidad de las finanzas públicas es una prioridad.

Con arreglo a los últimos datos publicados por el Banco de España, en el último año Galicia ha reducido su deuda hasta el 15,7 por ciento del PIB, la más baja desde 2012, siendo seis puntos inferior a la del promedio de comunidades. Galicia fue, al cierre de 2023, la quinta comunidad autónoma de régimen común con menor relación deuda/PIB. Además, la deuda por habitante se situó en la comunidad gallega en los cuatro mil cuatrocientos noventa y seis euros frente a los seis mil setecientos once euros del promedio de comunidades.

En el año 2024, se recuperó el equilibrio presupuestario por primera vez en dieciséis años, mejorando la eficiencia del gasto público y la recaudación, lo cual permitió dejar de recurrir al endeudamiento.

Principios y Tipología de las Subvenciones

Desde la perspectiva económica, las subvenciones son una modalidad importante de gasto público y, por tanto, deben ajustarse a las directrices de la política presupuestaria. El título preliminar de la Ley General de Subvenciones contiene las disposiciones generales sobre la materia, estructurando, a su vez, su contenido en dos capítulos.

En el ámbito objetivo de aplicación de la ley se introduce un elemento diferenciador que delimita el concepto de subvención de otros análogos: la afectación de los fondos públicos entregados al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar. Quedan fuera de dicho ámbito objetivo de aplicación las prestaciones del sistema de la Seguridad Social y prestaciones análogas, las cuales tienen un fundamento constitucional propio y una legislación específica, no homologable con la normativa reguladora de las subvenciones.

Procedimientos de Concesión

• Régimen de concurrencia competitiva: En el capítulo I se establece, como régimen general de concesión, el de concurrencia competitiva, un régimen que debe permitir hacer efectivos los principios inspiradores del otorgamiento de subvenciones previstos en la ley. Se prevé la reformulación de las solicitudes presentadas cuando el importe de la subvención que se propone sea inferior al que figura en la solicitud y su objeto sea financiar varias actividades a desarrollar por el solicitante.
• Procedimiento de concesión directa: En el capítulo III se regula el procedimiento de concesión directa, aplicable únicamente en los supuestos previstos en la ley, y caracterizado por la no exigencia del cumplimiento de los principios de publicidad y concurrencia.

Gestión y Justificación de las Subvenciones

En el capítulo IV se regula la gestión y justificación por el beneficiario y, en su caso, entidad colaboradora de las subvenciones concedidas. En el capítulo V, procedimiento de gestión presupuestaria, se establece como regla general que el pago de la subvención exigirá la previa justificación por parte del beneficiario de la realización del objeto de la subvención, perdiéndose el derecho al cobro total o parcial de la subvención en caso contrario, así como cuando concurra alguna de las causas de reintegro contempladas en la ley.

Beneficiarios y Entidades Colaboradoras

Cuando en la gestión y distribución de los fondos públicos participen entidades colaboradoras, se exige, en todo caso, la formalización de un convenio de colaboración entre dicha entidad colaboradora y el órgano concedente, en el que se regularán las condiciones y obligaciones asumidas por aquélla. Cuando la entidad colaboradora sea una entidad de derecho privado, su selección deberá realizarse de acuerdo con los principios de publicidad, concurrencia y objetividad.

Será entidad colaboradora aquella que, actuando en nombre y por cuenta del órgano concedente a todos los efectos relacionados con la subvención, entregue y distribuya los fondos públicos a los beneficiarios cuando así se establezca en las bases reguladoras, o colabore en la gestión de la subvención sin que se produzca la previa entrega y distribución de los fondos recibidos.

Las comunidades autónomas y las corporaciones locales podrán actuar como entidades colaboradoras de las subvenciones concedidas por la Administración General del Estado, sus organismos públicos y demás entes que tengan que ajustar su actividad al derecho público.

Requisitos para Beneficiarios y Entidades Colaboradoras

Para subvenciones de importe superior a 30.000 euros, las personas físicas y jurídicas, distintas de las entidades de derecho público, con ánimo de lucro sujetas a la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, deberán acreditar cumplir, en los términos dispuestos en este apartado, los plazos de pago que se establecen en la citada Ley para obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora.

En el caso de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios. En cualquier caso, deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación.

Régimen Sancionador

Otro de los objetivos que se persiguen con esta ley es el de tipificar adecuadamente las infracciones administrativas en materia de subvenciones, incluyendo una graduación del ilícito administrativo por razón de la conducta punible, y un régimen jurídico de sanciones acorde con la naturaleza de la conducta infractora.

• En el capítulo I se tipifican las conductas de beneficiarios, entidades colaboradoras y terceros relacionados con el objeto de la subvención o su justificación, que son constitutivas de infracción administrativa, clasificándolas en leves, graves y muy graves.
• En el capítulo II se establecen las clases de sanciones, los criterios de graduación para la concreción de las mismas, y aquellas que corresponde imponer a conductas tipificadas como infracciones, en función de si son calificadas como leves, graves o muy graves.

El Tribunal Constitucional ha señalado que las comunidades autónomas tienen potestad sancionadora en las materias sustantivas sobre las que ostentan competencias y, en su caso, pueden regular las infracciones y sanciones ateniéndose a los principios básicos del ordenamiento estatal, pero sin introducir divergencias irrazonables o desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio, por exigencias derivadas del artículo 149.1.1.ª de la Constitución.