Penalización y Devolución de Subvenciones para Autónomos: Motivos y Consecuencias de las Ayudas COVID

Una duda frecuente, especialmente para aquellos autónomos que se están viendo obligados a considerar el cese de sus actividades, es si van a tener que devolver las ayudas que el gobierno les ha concedido. La pandemia de Covid-19 dejó una huella profunda en la economía global, especialmente en los autónomos, que vieron cómo sus ingresos se desplomaban debido a las restricciones impuestas para frenar la propagación del virus.

Con la crisis provocada por la pandemia, el gobierno de España aprobó un paquete de ayudas directas para autónomos. Estas ayudas fueron cruciales para muchos trabajadores por cuenta propia que enfrentaron periodos de menor actividad o cierre obligatorio de sus negocios, por no ser servicios esenciales.

Las Ayudas COVID para Autónomos: Contexto y Requisitos Iniciales

Según el Real Decreto-Ley 5/2021, para que un trabajador autónomo pudiese disfrutar íntegramente y sin restricciones de las ayudas concedidas, éste debería estar dado de alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA) hasta el 30 de junio de 2022. A la hora de otorgar las ayudas a autónomos, el Gobierno tuvo en cuenta el régimen de estimación y el número de empleados y, en función de ello, determinó una u otra cuantía en concepto de ayuda.

Las ayudas fueron acordadas en cinco tramos, que se fueron aprobando conforme el Gobierno avanzaba en su respuesta a la crisis sanitaria. Estos tramos de prestaciones provisionales fueron otorgados en los siguientes períodos:

En el mes de marzo entró en vigor una nueva prórroga de las ayudas directas para autónomos. Para acceder a ellas será necesario que la declaración del IVA trimestral de 2020 haya sido, al menos, un 30% menor al resultado de 2019 y también tener todos los pagos en regla con la administración. Como ves, las ayudas para autónomos establecidas por el gobierno cuentan con una serie de requisitos que es necesario cumplir para no tener que devolver el importe de la prestación.

La Naturaleza Provisional de las Ayudas y el Proceso de Regularización

Ya advertíamos al inicio de la ya lejana pandemia que el reconocimiento de las prestaciones por cese de actividad de los trabajadores autónomos, solicitadas presentando tan solo una declaración responsable de cumplir con los requisitos, se realizó de forma provisional y podía ser revisado con posterioridad, pues así se establecía en las distintas normas que, desde 2020 hasta 2022, regularon esta prestación. De este modo las Mutuas que las concedieron, disponen de hasta cuatro años para reclamar las cantidades indebidamente percibidas, así como las cuotas de autónomos dejadas de ingresar por esta causa.

Desde hace unos meses estamos conociendo que las Mutuas que concedieron esas prestaciones están llevando a cabo, de forma generalizada, revisiones de las mismas y están remitiendo a los autónomos afectados comunicaciones requiriéndoles para que acrediten si, cuando recibieron la ayuda, cumplían con los requisitos establecidos legalmente para tener derecho a percibirla. Es necesario señalar que, desde el 14 de Marzo de 2020, ha habido hasta siete regulaciones diferentes de esta prestación; y que los requisitos han ido cambiando en cada una de las prórrogas; por lo que su justificación resulta compleja para muchos autónomos, especialmente para aquellos que, por su sector de actividad, se acogieron a más de una regulación o prórroga.

Las regularizaciones de las ayudas por la COVID, lejos de ofrecer un respiro, están resultando ser un golpe fatal para muchos autónomos. El proceso de regularización de las ayudas COVID ha resultado en una maraña burocrática que exige a los autónomos justificar, años después, su derecho a las prestaciones recibidas. En el caso de los autónomos afectados por la regularización de ayudas, muchos recibieron los fondos en un momento de crisis con la convicción de que eran definitivos. Ahora, al ser forzados a devolver grandes cantidades de dinero, su situación financiera se vuelve insostenible. El reajuste de las ayudas y la solicitud de devoluciones han puesto en evidencia un sistema fiscal que, lejos de aliviar, ahoga a los autónomos, añadiendo aún más presión a un sector ya golpeado por la crisis.

El impacto de esta situación en los autónomos no se limita sólo a las devoluciones y los ajustes fiscales. El informe evidencia que los autónomos no solo enfrentan la devolución de ayudas, sino también una creciente presión fiscal debido a la regularización de cuotas de la Seguridad Social y otras obligaciones tributarias. Las mutuas están revisando las prestaciones, transformándolas, según el caso, en prestaciones definitivas o solicitando la devolución de las cantidades percibidas indebidamente.

Motivos Comunes para la Devolución de Subvenciones

En el caso de NO cumplir los requisitos, se advierte al autónomo que se va a reclamar la devolución del importe indebidamente percibido. Las ayudas económicas otorgadas durante la pandemia, como la prestación extraordinaria por cese de actividad o las subvenciones directas para compensar pérdidas, se concedieron bajo ciertas condiciones. Uno de los motivos es Superar el umbral de ingresos permitido: En muchos casos, los autónomos no podían superar ciertos límites de ingresos durante los meses en que recibieron las ayudas.

Requisitos Específicos Revisados por las Mutuas

Los aspectos a revisar vienen determinados, en su mayor parte, además de por la normativa reguladora de cada prestación, por el Criterio 19/2023, de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, de Noviembre de 2023. Los puntos clave de revisión son:

• Documentación aportada: Se revisa si se aportó la documentación requerida en su momento para percibir la prestación, si falta alguna documentación (por ejemplo, sobre el alta o baja en el RETA, sobre las bases de cotización, sobre si se percibían otras prestaciones,...), o si debe completarse con documentación adicional.
• Importe de prestación concedido: Se puede plantear por la Mutua si el importe reconocido provisionalmente es superior al que correspondía y se puede solicitar que se justifiquen cuáles eran las bases de cotización en ese momento, si se cotizaba por la prestación por cese, etc...
• Incumplimiento de límites de ingresos y/o reducción de la facturación: La prestación estaba vinculada a no superar determinados niveles de ingresos y, sobre todo, a sufrir una reducción de, al menos, el 75% de la facturación, puesto en comparación con el periodo de referencia que establecía cada una de las regulaciones que se fueron sucediendo; por lo que la Mutua puede requerir que se acredite, con la documentación fiscal (IVA, IRPF,...), esa reducción.
• No suspensión de la actividad: Se cuestiona por la Mutua si la actividad a la que se dedica el autónomo, según el CNAE que consta en la TGSS, estuvo obligatoriamente suspendida por la autoridad sanitaria correspondiente y se interesa que se justifique que era obligatoria la suspensión aportando la norma y orden que lo acordase.
• No estar al corriente de pago con la Seguridad Social: Se revisa si el autónomo, en el momento de percibir la prestación, se encontraba o no al corriente de pago de sus cuotas con la Seguridad Social y, en su caso, se efectúa al autónomo la "invitación al pago" de las cuotas adeudadas, en el plazo de 30 días naturales. Si se verifica el pago en ese plazo, se entenderá que el autónomo sí está al corriente de pago. Sin embargo, si se trata de deudas relativas a los trabajadores que el autónomo tiene a su cargo, no cabe la "invitación al pago" y el afectado deberá acreditar que sí se encontraba al corriente de pago de esas obligaciones en el momento en que solicitó la prestación.

¿Qué Exigen las Mutuas al Autónomo Afectado?

Las Mutuas exigen que se justifique cada una de las incidencias detectadas, aportando la documentación que resulte pertinente, en función del motivo de revisión que se comunica al afectado. Las Mutuas están concediendo a los afectados un plazo entre 10 y 15 días para que aporten la justificación que se les solicita, de conformidad con lo establecido para el trámite de audiencia en la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común. Asimismo, indican que, si no se acredita o justifica que se cumplen los requisitos cuestionados, se procederá a exigir la cantidad que se considera indebidamente percibida, que, en la mayoría de los casos, se divide en la prestación por cese y en las bonificaciones o reducciones de la cotización a la Seguridad Social. Recuerde: El hecho de recibir un requerimiento de la Mutua no supone que tenga que devolver, automáticamente, todas las prestaciones. En muchos casos, una vez justificada la incidencia, se reconocerá que la percepción de la misma fue correcta.

Opciones del Autónomo Ante un Requerimiento de Devolución

Si un autónomo se enfrenta a una reclamación de devolución, existen varias acciones posibles:

1. Justificar el cumplimiento de los requisitos: Puede justificar el cumplimiento de los requisitos, aportando la documentación que así lo acredite, dentro del plazo de entre 10 y 15 días que las Mutuas están concediendo a tal fin. Como hemos dicho, cumplimentar esta justificación puede resultar complejo en muchas ocasiones; y es por ello que las organizaciones que representan a los trabajadores autónomos han solicitado al Ministerio de Seguridad Social que proceda a ampliar este plazo, por considerarlo insuficiente, proponiendo que se fije un plazo de hasta 30 días.
2. Devolver el importe reclamado: También puede optar por devolver el importe reclamado si entiende que, efectivamente, no cumple los requisitos exigidos para percibir la prestación, o no puede aportar las justificaciones que se le exigen. En este caso, las organizaciones que representan a los trabajadores autónomos han solicitado al Ministerio de Seguridad Social que contemple la posibilidad de que se reconozcan a los autónomos que tengan que devolver las cantidades indebidamente percibidas aplazamientos de hasta 24 meses.

No olvide que: La devolución de la prestación incluye, en la mayoría de los supuestos, los importes que corresponden a las reducciones, bonificaciones o exenciones de cuotas de cotización a la Seguridad Social de las que hubiera disfrutado en su momento el trabajador autónomo.

Es imprescindible que el Gobierno y las mutuas revisen los criterios aplicados para la devolución de ayudas y faciliten opciones de pago que no hundan aún más a los autónomos. Para poder ofrecer una respuesta legal sobre la reclamación de la devolución de la ayuda, es necesario enviar la resolución administrativa y el expediente administrativo correspondiente. Nuestro consejo es que el autónomo se dirija a la Mutua y pregunte a la persona o entidad que le han remitido las resoluciones, y en el caso de que sea a la gestoría, hable con ellos para que le informen si han valorado si se cumplían o no los requisitos.

Trámites tras el Plazo para Justificar

Finalizada la revisión, se dictará un acuerdo administrativo - porque no debe olvidarse que las Mutuas son entidades gestoras de una prestación del sistema de Seguridad Social - en el que, si no se cumplen los requisitos, o no se justifican las incidencias detectadas, se puede:

• Anular la concesión provisional de la ayuda, declarando que las cantidades percibidas son prestaciones indebidas y reclamando la devolución de las mismas y; en su caso, también de las cotizaciones sociales de las que se benefició el autónomo.
• Revocar parcialmente la concesión provisional, por entender que se ha percibido la misma en cuantía superior a la que correspondiese. El exceso percibido se declarará como prestación indebida y se exigirá su devolución.

Si el trabajador autónomo no está de acuerdo con la decisión administrativa (en cualquiera de los dos casos citados), podrá interponer contra la misma una Reclamación Previa a la vía judicial. El plazo para presentar la reclamación previa es de 30 días hábiles (no computan sábados, domingos y festivos) contados desde la fecha en que recibió la resolución de la Mutua anulando, total o parcialmente, la prestación. La Reclamación Previa, que es un requisito establecido en la Ley para poder acudir posteriormente a los Tribunales, debe presentarse ante la Mutua de manera que quede constancia de la fecha de su recepción. Si la Reclamación Previa es desestimada, bien de forma expresa, bien por silencio administrativo, quedará abierta la vía para acudir al Juzgado presentando una demanda contra el acuerdo de la Mutua, siendo aconsejable que cuente para ello con un abogado o graduado social.

Facilidades de Devolución y Moratoria Administrativa

Para los autónomos que se vean obligados a devolver las ayudas, el gobierno ha aprobado un sistema que agiliza la devolución de estas ayudas. Esta iniciativa está pensada para que la retribución de las ayudas no suponga un desequilibrio en la contabilidad de los autónomos. Así, se amplía el plazo de las devoluciones. Los autónomos contarán con cinco años para devolver las ayudas. Además, las subvenciones se podrán devolver en plazos mensuales mínimos de 100 euros mensuales. Si no es posible evitar la devolución, el fraccionamiento de la deuda puede ser una solución viable para minimizar el impacto económico.

La Administración se da "un tiempo extra" de 180 días, para resolver los procedimientos de reintegro de prestaciones indebidamente percibidas relacionadas con el Covid 19, a partir del 30 de noviembre de 2024. El artículo 53 del Real Decreto-ley 7/2024, de 11 de noviembre, que adopta medidas para el impulso del Plan de respuesta frente a la DANA incorpora una moratoria por la que la Administración no iniciará los procedimientos de reintegro de prestaciones indebidamente percibidas o suspenderá la tramitación de los ya iniciados durante el plazo de ciento ochenta días. Dicho artículo es modificado por el Real Decreto-ley 8/2024, de 28 de noviembre, para incorporar dentro de esta moratoria el reintegro de las prestaciones del covid. Es decir, la Administración suspende por ciento ochenta días, el plazo que tiene para revisar los reconocimientos provisionales correspondientes a las prestaciones de cese de actividad previstas en los reales decretos-ley 8/2020, de 17 de marzo, 24/2020, de 26 de junio, 30/2020, de 29 de septiembre, 2/2021, de 26 de enero, 11/2021, de 27 de mayo, 18/2021, de 28 de octubre, y 22/2022, de 22 de febrero, con objeto de mitigar los efectos del COVID-19 en relación con los trabajadores por cuenta propia o autónomos. Cuando el procedimiento no se hubiera iniciado, se procederá a la suspensión del plazo de prescripción contemplado en el artículo 55.3 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, por un plazo de ciento ochenta días.

Jurisprudencia Relevante y Principio de Buena Fe

Miles de autónomos podrían no tener que devolver las ayudas percibidas por cese de actividad concedidas durante la pandemia del COVID-19 por los cierres gubernamentales si el error para su concesión es imputable a la propia Administración y se actuó de buena fe. En este sentido, recientes resoluciones de la justicia europea y del Tribunal Supremo, han sentado la posibilidad de que miles de contribuyentes que percibieran algún tipo de prestación, que, según la administración, se percibieron de forma indebida, no estén obligados a devolverlas si el error fue de la Administración y actuaron de buena fe.

En este sentido, el Tribunal de Cuentas, en un informe de diciembre, señaló que la “insuficiente e inadecuada” regulación del cese de actividad extraordinario durante la pandemia llevó a numerosas modificaciones normativas y criterios dispares en su aplicación, lo que generó inseguridad jurídica y un tratamiento desigual entre los beneficiarios, no pudiendo operar en detrimento de los contribuyentes. Esto se debe a que, en el caso de las retribuciones por cese de actividad, los autónomos debían prever sus ingresos futuros para solicitar estas ayudas, lo cual era extremadamente difícil durante meses de confinamiento y restricciones, aunado a numerosas modificaciones normativas extemporáneas y confusas, que hicieron que se concedieran muchas retribuciones extraordinarias por cese de actividad que, realmente, no correspondían. En una sentencia de 4 de abril de 2024, la Sala de lo Social del Tribunal Supremo dio la razón a una empleada a la que la Seguridad Social reclamaba la devolución de una parte de la prestación por desempleo que cobró durante la pandemia a causa de un ERTE.

Sentencia del Juzgado de Castellón: Buena Fe y Flexibilidad

Un Juzgado de Castellón dio la razón a un autónomo frente a la Unión de Mutuas, recuperando su prestación de casi 5.000 € por cese de actividad durante la Covid19. El Juzgado de lo Social de Castellón ha estimado íntegramente la demanda interpuesta y ha anulado la resolución que obligaba a un autónomo a devolver 4.652,10 €, correspondientes a la prestación por cese de actividad regulada por el art. El caso se centraba en la aplicación del artículo 9 del Real Decreto-ley 24/2020, que estableció una prestación extraordinaria para aquellos autónomos que, durante el tercer trimestre de 2020, vieran reducidos sus ingresos en al menos un 75% respecto del mismo periodo de 2019, o cuyos rendimientos netos no superaran los 5.818,75 euros. La Unión de Mutuas argumentó que no podía acreditarse la reducción exigida porque el trabajador había declarado ingresos 0 euros tanto en el tercer trimestre de 2019 como en el de 2020. El juez aplica una interpretación flexible y conforme a la finalidad de la norma, entendiendo que lo relevante no es el porcentaje exacto de caída (inaplicable con facturación 0), sino la situación objetiva de necesidad que justifica la protección. Además, valora que el trabajador actuó en todo momento de buena fe, presentando su declaración responsable y aportando toda la documentación requerida. La sentencia también hace referencia al principio de confianza legítima, recogido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (caso Čakarević v. Croacia), y al derecho a la seguridad jurídica reconocido por el Tribunal Supremo. Este pronunciamiento es especialmente importante para aquellos autónomos que, como el demandante, vieron paralizada su actividad y fueron posteriormente requeridos por las mutuas para devolver las ayudas.

Incompatibilidad de la Prestación por Cese con el Trabajo por Cuenta Ajena

La prestación por cese de actividad es incompatible con cualquier trabajo remunerado por cuenta ajena, salvo que la normativa lo permita expresamente. El Real Decreto-Ley 30/2020, de 29 de septiembre, introdujo una disposición especial que permitió, bajo ciertas condiciones, que la prestación fuera compatible con el trabajo por cuenta ajena. El Tribunal Supremo en su sentencia de 10 de julio de 2024, confirmó la interpretación de la mutua, señalando que la normativa vigente sobre la prestación por cese de actividad es clara en cuanto a su incompatibilidad con el trabajo por cuenta ajena. El Tribunal se basa en una interpretación conjunta de las normativas excepcionales establecidas durante la pandemia y la normativa general que regula la Seguridad Social en España. El Tribunal señala que las medidas extraordinarias adoptadas durante la pandemia no crean un nuevo régimen de compatibilidad que contradiga las disposiciones de la LGSS. Aunque el Real Decreto-Ley 30/2020 introdujo la posibilidad de compatibilizar la prestación con el trabajo por cuenta ajena, esto solo se aplica a situaciones posteriores a la promulgación de esa norma y no tiene efectos retroactivos. La sentencia del Tribunal Supremo tiene importantes repercusiones para los autónomos que, durante la pandemia, solicitaron o recibieron la prestación por cese de actividad mientras mantenían algún tipo de empleo por cuenta ajena.

La Declaración Responsable y sus Implicaciones

Desde el estallido de la pandemia, los autónomos han utilizado la declaración responsable como vehículo para solicitar el cese de actividad y otras ayudas de las comunidades autónomas, e incluso para desplazarse fuera de su municipio. Sin embargo, la declaración responsable implica también que los autónomos se exponen a sanciones si no cumplen con los requisitos establecidos por la Administración y a los que se comprometen desde que firman el documento. Este compromiso ha adquirido un mayor peso debido a la crisis sanitaria. Dicha declaración está regulada en la Ley 39/2015, e implica que los autónomos que lo suscriben, bajo su responsabilidad, manifiestan cumplir con los requisitos o normativas establecidos en el trámite en cuestión.

Gracias a ella, los trabajadores por cuenta propia pueden agilizar las gestiones y realizar trámites burocráticos de manera más sencilla. Los afiliados al RETA se comprometen al cumplimiento de dichos requisitos en el periodo de tiempo en que disfrutan del derecho, trámite o ayuda solicitada que les ha sido concedida. Asimismo, la normativa destaca que el incumplimiento de lo declarado puede conllevar “responsabilidades penales, civiles o administrativas”. Por ello, los trabajadores por cuenta propia deben tener mucho cuidado a la hora de rellenar una declaración responsable, dado que si no cumplen las condiciones a las que se comprometen, como mínimo, tendrán que devolver el dinero de las subvenciones o ayudas que haya percibido, además ser sancionados.

Por otro lado, cabe destacar que la declaración responsable afecta a dos ámbitos: la esfera pública y la privada. En el caso de la pública “serviría para cualquier procedimiento para obtener un reconocimiento o facultad por parte de la Administración”. “La inexactitud o falsedad en la esfera pública, puede determinar la imposibilidad del ejercicio al derecho en cuestión. Asimismo, falsear una declaración responsable, por cese de actividad por ejemplo, podría conllevar a la devolución de todo lo percibido”. Sin embargo, la esfera privada no está recogida en esta ley, por lo que la declaración responsable siempre va a estar supeditada “al contrato firmado entre el autónomo y la entidad privada”.

La Ley de la Segunda Oportunidad como Vía de Escape

La Ley de la Segunda Oportunidad es una herramienta jurídica diseñada para ayudar a particulares y autónomos a salir de situaciones de sobreendeudamiento. Sin embargo, a la luz de la problemática derivada de las regularizaciones de las ayudas COVID, se hace evidente que muchos autónomos que confiaban en el apoyo del Estado ahora enfrentan una carga económica que podría llevarlos a la ruina. La Ley de la Segunda Oportunidad es una vía de escape legal para aquellos autónomos atrapados en la injusta regularización de ayudas COVID.