La OCDE y la Transformación del Comercio Electrónico: Protección, Integración y Competencia Digital
El comercio electrónico ha evolucionado dramáticamente desde la recomendación del año 1999 realizada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Esta evolución ha llevado a la Organización a priorizar el estudio y la adaptación de políticas relacionadas con las ventas a distancia, reconociendo el potencial del comercio electrónico como una nueva herramienta de comunicación y de negocio entre empresas y personas consumidoras. Para la OCDE, es fundamental garantizar que la protección del consumidor no disminuya en este entorno tecnológico, en comparación con el comercio tradicional.
La OCDE y la Evolución del Marco del Comercio Electrónico
La OCDE ha estado activamente involucrada en la configuración del comercio electrónico y la protección del consumidor durante más de dos décadas. No es la primera vez que la OCDE hace recomendaciones sobre comercio electrónico. En 1999 publicó una primera versión de lineamientos de protección para el consumidor de este tipo de negocios y durante los quince años siguientes ha venido produciendo diferentes documentos que analizan al detalle la evolución de la economía digital y plantean diferentes acciones para fortalecerla.
Comenzando a principios del 2009, con una conferencia sobre el empoderamiento de los consumidores digitales, el Comité de Políticas de Consumo (CCP) de la OCDE inició su investigación y análisis sobre las tendencias y los retos para las políticas públicas de los pagos en línea, la compra de bienes digitales y el comercio digital participativo. Esta labor culminó con una actualización clave. La Organización lanzó en marzo de 2016 la revisión de la Recomendación sobre la Protección al Consumidor en el Marco del Comercio Electrónico para adaptarla a las nuevas realidades en el área.
A finales del mes de marzo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) publicó un documento titulado “Consumer Protection in E-commerce” (Protección del consumidor en el comercio electrónico) que recoge una serie de lineamientos dirigidos a expandir el comercio electrónico y asegurar mayores derechos para los consumidores de este sector. Complementando este esfuerzo, el organismo internacional lanzó la versión en español de Panorama del comercio electrónico. Esta publicación, de unas 130 páginas, recoge un exhaustivo análisis del estado de salud del comercio online a nivel global y empieza por una introducción del comercio electrónico desde los 90 hasta la época actual.
Protección al Consumidor en el Comercio Electrónico
La OCDE subraya que, a pesar de las particularidades del entorno tecnológico, la persona consumidora debe recibir una protección no menor a la que dispensa la normativa vigente en las formas de comercio tradicionales. Así lo determina la Directiva 2000/31/CE, de 8 de junio de 2000, del Parlamento y del Consejo, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior, cuando declara aplicables todas las Directivas vigentes en materia de protección de personas consumidoras.
Los lineamientos que contiene el documento de la OCDE se dividen en tres tipos: principios generales, de implementación y de cooperación internacional, dentro de los cuales se hacen las recomendaciones. Entre las provisiones actualizadas de la OCDE se incluyen el rol esencial de las autoridades encargadas de protección al consumidor, la necesidad de mejorar sus capacidades para efectivamente proteger a los consumidores en el comercio electrónico y el intercambio de información y cooperación internacional.
La OCDE destaca la importancia de la transparencia y protección al consumidor, señalando que las relaciones en el comercio electrónico, al igual que el comercio analógico, están dadas por la asimetría de información. Por ello, se recomienda establecer un lenguaje claro y sencillo de entender para anunciar las condiciones de la oferta, el tipo de transacción, los canales de pago, reclamo y devolución, así como los mecanismos de resolución de controversias.
En cuanto a las buenas prácticas publicitarias, la OCDE resalta la necesidad de que las normas aplicables al comercio tradicional se extiendan al comercio electrónico. La desconfianza del consumidor aún es grande, en parte porque la proliferación de plataformas de venta online y retails electrónicos ha disminuido la calidad de la información que se brinda. La falta de claridad en los términos y condiciones de venta y los servicios posteriores es una deficiencia común, lo que resalta la necesidad de mayores esfuerzos por parte de las empresas para presentar su modelo de negocio de forma clara y sencilla.
La OCDE recomienda a los Estados que, junto con la participación de los demás stakeholders, se llegue a consensos sobre políticas públicas que no solo protejan al consumidor del comercio electrónico sino que garanticen la confianza en este mercado con el fin de que continúe su expansión. No obstante, la implementación de estas políticas puede presentar desafíos. En algunos países, el progreso en el desarrollo de políticas públicas que fortalezcan el mercado digital y aseguren la protección de los derechos del consumidor ha sido lento, y persisten procesos multistakeholder truncos.
La OCDE también ha identificado nuevos modelos de interacción, como:
- Transacciones no monetarias: transacciones en las cuales las personas obtienen bienes y servicios a cambio de sus datos personales.
- Consumidores activos: las fronteras de los modelos de comercio electrónico se han disipado, con consumidores formando parte del desarrollo y la promoción del producto.
Estado y Desafíos de la protección al consumidor en el comercio electrónico en El Salvador
La Integración y Apertura del Comercio Digital Global
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) presentó el Índice de Integración Digital Global (Index of Digital Trade Integration and Openness, INDIGO), una herramienta que evalúa el grado de apertura e integración del comercio digital en 193 países entre 2000 y 2024. Este índice revela que el comercio digital global aún se encuentra en etapas iniciales, alcanzando solo un 8,5 % de plena integración y apertura digital.
Según la OCDE, las negociaciones sobre comercio digital reflejan una tendencia más amplia: desde 2000, casi la mitad de los nuevos acuerdos comerciales incluyen disposiciones sobre comercio digital. La participación en estas negociaciones ha aumentado a 91 miembros de la OMC, más de la mitad de la membresía total de la OMC, representando más del 90 % del comercio mundial, e incluyendo grandes potencias económicas como Estados Unidos, China y la Unión Europea. Que Argentina y otros 11 países latinoamericanos formen parte de la Declaración Conjunta sobre Comercio Electrónico de la OMC refuerza la importancia de contar con indicadores de este tipo.
Un tema central de debate en la OMC es la moratoria sobre la imposición de derechos de aduana a las transmisiones electrónicas, en vigor desde 1998, que es la única disposición de la OMC que se aplica explícitamente al comercio electrónico. Sin embargo, hay opiniones divergentes sobre la prórroga de la moratoria, y algunos Miembros han expresado su preocupación por la falta de claridad en cuanto al alcance y la definición de la misma.
Además, aunque los aranceles y el impuesto sobre el valor añadido (IVA) no son mutuamente excluyentes, los impuestos internos no discriminatorios, como el IVA, son un medio para recaudar ingresos procedentes del comercio digital que causan menos distorsión del comercio que los derechos de aduana. La imposición de derechos de aduana sobre las transmisiones electrónicas acabaría provocando una reducción del comercio digital y, por lo tanto, también reduciría sus beneficios, especialmente para aquellos que normalmente se beneficiarían más del comercio digital, como las mipymes y las empresas propiedad de mujeres.
El Poder de Mercado en la Economía Digital: Desafíos y Conceptos
Las autoridades de competencia de países pertenecientes a la OCDE han acumulado experiencia significativa en la evaluación del poder de mercado en los mercados digitales. Sin embargo, en muchas situaciones, la aplicación concreta de este concepto ha sufrido adaptaciones importantes para adecuarse a los desafíos distintivos del sector tecnológico.
Recientemente, la OCDE liberó una serie de background papers que pretenden abrir el debate sobre temas de frontera, como el poder de mercado en la economía digital, en diversas sesiones de discusión que sostendrá el Comité de Competencia del organismo. El background paper “The Evolving Concept of Market Power in the Digital Economy”, preparado por James Mancini de la División de Competencia de la OCDE y su equipo, hace un repaso de los principales conceptos y factores que han contribuido a delinear el concepto de poder de mercado dentro de los mercados digitales, para luego explorar nuevos conceptos que se han propuesto para complementarlo o reemplazarlo.
Si bien la nueva terminología a ratos intenta desmarcarse de la idea de poder de mercado, a final de cuentas, suelen estar de alguna manera relacionados. El desafío consiste en despejar las ambigüedades aún existentes en el uso y aplicación de estos nuevos conceptos en el mundo digital.
Desafíos en la Evaluación del Poder de Mercado Digital
La evaluación del poder del mercado digital presenta desafíos distintivos en relación con sectores más tradicionales. En primer lugar, el informe señala que las participaciones de mercado pueden encontrarse con aún más limitaciones para proporcionar una imagen preliminar del grado de sustitución en el mercado digital.
En particular, el uso de cuotas de mercado falla en no considerar las presiones competitivas desde un punto de vista dinámico, al poner su énfasis en un mercado de producto definido y estático. El potencial de que los mercados hagan tipping -lo que permite a plataformas ganarse todo el mercado- y la existencia de presiones competitivas de potenciales entrantes son algunas de esas dinámicas.
La naturaleza multi-lados de las plataformas presentan un desafío adicional. Elegir un lado del mercado para medir el poder de mercado inducirá a error, especialmente cuando el consumo de un lado está subsidiado de forma cruzada por otro, como con la publicidad digital en motores de búsqueda (Google).
Factores Detrás del Poder de Mercado en el Mundo Digital
Las autoridades de competencia y la literatura académica han identificado una variedad de factores que han contribuido en el creciente poder de mercado del sector digital. El informe de la OCDE señala 9 conceptos clave:
| Factor | Descripción y Contribución al Poder de Mercado |
|---|---|
| Efectos en Red | Un aumento en el uso de un servicio digital aumenta su valor, atrayendo más usuarios y creando un ciclo que se perpetúa a sí mismo (directos). El crecimiento de usuarios en un lado de una plataforma aumenta el valor en el otro lado (indirectos). Pueden reducir la sustitución y crear barreras de entrada. |
| Economías de Escala | La capacidad de producir más con un costo unitario decreciente, común en plataformas digitales con altos costos fijos iniciales y bajos costos marginales. |
| Multi-homing | El uso simultáneo de múltiples productos o plataformas digitales por parte de los usuarios. Puede mitigar el poder de mercado si los usuarios cambian fácilmente, o no garantizar la competencia dinámica si la elección de proveedores es limitada. |
| Datos | La acumulación y el uso exclusivo de grandes volúmenes de datos pueden otorgar ventajas competitivas significativas, permitiendo la personalización, la mejora de productos y la segmentación. |
| Economías de Alcance | Es más barato producir dos productos juntos por una sola empresa. Permiten compartir datos, infraestructura y canales de venta, creando ecosistemas de productos interconectados y pudiendo apalancar el poder de un mercado a otro. |
| Costos de Cambio | Dificultades o desventajas que enfrentan los consumidores al cambiar de un producto o servicio digital a otro (pérdida de datos, tiempo de configuración, aprendizaje de nuevos sistemas, funcionalidad reducida). Desincentivan la entrada y la competencia. |
| Efectos de Marca | La lealtad a la marca y la inercia del consumidor pueden amplificar los costos de cambio y fortalecer los vínculos dentro de los ecosistemas de una empresa. |
| Diferenciación de Productos | Productos con características únicas o personalizadas que limitan la sustituibilidad, permitiendo a las empresas ejercer un mayor control sobre los precios. |
| Poder de Compra | La capacidad de un comprador grande para imponer términos y condiciones favorables a sus proveedores, afectando la estructura del mercado y la competencia. |
Nuevos Conceptos y Formas de Poder de Mercado
La naturaleza dinámica y cambiante del sector digital ha generado la aparición de nuevos conceptos y formas de entender la influencia de las empresas digitales en la economía y en la sociedad que pretenden complementar o, incluso, reemplazar el uso del concepto convencional de poder de mercado. En un esfuerzo por clasificar la gran variedad de nueva terminología, el informe indica que es posible agrupar todos los términos según su relación con el poder de mercado:
- Conceptos que se enfocan en los distintos tipos de “poder” que tienen las empresas digitales.
- Conceptos desarrollados para delimitar la influencia específica de empresas digitales en el contexto de nuevas regulaciones.
- Conceptos relacionados con el poder de negociación que tienen una serie de plataformas.
Conceptos Centrados en Plataformas
En el contexto de plataformas digitales, ha surgido una serie de terminología que son distintas facetas del poder de mercado que muchas de ellas poseen. Conceptos tales como poder de plataforma y poder de intermediación se refieren ambos esencialmente a lo mismo, mirados desde distintos ángulos. Ambos buscan enfatizar el hecho de que el análisis de estos mercados multilaterales debe ser diferente al análisis convencional que se hace en mercados unilaterales. En particular, el poder de mercado en estos casos se manifestará en el conjunto general de precios y otras variables competitivas en toda la plataforma, por lo que cada lado de la plataforma debe evaluarse también conjuntamente.
El poder de portafolio, por otro lado, se refiere a la capacidad de una empresa para ejercer poder de mercado en virtud de la cartera o gama de productos que tiene. Por lo tanto, este concepto intenta capturar una fuente potencial de poder de mercado y puede ser particularmente relevante en los mercados digitales dada la importancia de los modelos de negocios de ecosistemas y conglomerados.
Nuevas Designaciones Regulatorias
Términos tales como gatekeeper, estatus de mercado estratégico y empresas de importancia primordial para la competencia entre mercados son designaciones y categorías que han sido introducidas para abordar los problemas de competencia digital desde un punto de vista regulatorio. Y si bien estos conceptos suelen hacer referencia más o menos explícita a problemas de poder de mercado, estas también van más allá de tales preocupaciones.
El concepto de gatekeeper está en el centro de la nueva Ley de Mercados Digitales europea (Digital Markets Act o DMA). Para la DMA, desde el momento en que un agente económico que provea “servicios esenciales de plataforma” sea calificado como gatekeeper, éste quedará sujeto a obligaciones regulatorias específicas. El estatus de gatekeeper de una compañía se determinará a partir de ciertos parámetros cuantitativos.
Desde hace poco, en Alemania sucede algo similar: el artículo 19(a) de la “German Competition Act” (GWB) faculta a la Bundeskartellamt a imponer medidas preventivas hacia aquellas empresas que revistan una “importancia primordial para la competencia entre mercados”.
Conceptos Relacionados con el Poder de Negociación
Finalmente, las asimetrías en el poder de negociación y la dependencia económica son conceptos establecidos que se han identificado como relevantes en varias jurisdicciones. El concepto de una posición negociadora superior, por ejemplo, es parte de la ley de competencia en Hungría, Corea y Japón. Las empresas que caen en esta categoría tienen prohibido imponer ciertos términos de condiciones a sus contrapartes.
A primera vista, ninguno de estos términos se relaciona directamente en el poder de mercado. Sin embargo, algunos han sugerido considerar estas preocupaciones en el contexto de los abusos de posición dominante de carácter explotativo y, por lo tanto, relacionándolo con el poder de mercado, cuando sea relevante.
Desafíos para las Autoridades de Competencia
El informe de la OCDE concluye con algunos desafíos para las autoridades de competencia que surgen a propósito de la ambigüedad aún presente en el uso y aplicación de esta nueva terminología. Por ejemplo, es posible que existan ciertas tensiones entre las nuevas designaciones regulatorias -gatekeeper, importancia primordial- y el modo de probar la posición dominante por parte de las autoridades de competencia. Esta ambigüedad también puede dar lugar a divergencias entre jurisdicciones en cuanto a los nuevos conceptos regulatorios, según indica el informe. En definitiva, pese al aún largo camino por recorrer, el poder de mercado seguirá siendo una brújula confiable para guiar el desarrollo de mejores políticas de competencia.
Comercio Digital para el Desarrollo y la Cooperación Internacional
Los efectos transformadores del comercio digital en las economías en desarrollo se examinan en un informe que acaba de publicar la OMC en colaboración con el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y el Banco Mundial, titulado “Digital Trade for Development”.
El comercio digital, que abarca todo el comercio que se encarga o entrega digitalmente, está transformando radicalmente la economía mundial. En 2022, los servicios prestados digitalmente representaban el 54% de las exportaciones totales de servicios. Aunque las economías desarrolladas son las principales exportadoras de servicios prestados digitalmente, las economías en desarrollo, incluidas las africanas, exportan cada vez más este tipo de servicios. Dicho esto, los países menos adelantados (PMA) siguen experimentando un crecimiento más lento de las exportaciones de servicios prestados digitalmente.
Se han logrado avances significativos en el acceso a Internet y, en la actualidad, el 67% de la población mundial (aproximadamente 5.400 millones de personas) dispone de dicho acceso. La política comercial puede contribuir a la creación de una infraestructura más rápida, rentable y dinámica, por ejemplo, abordando los elevados aranceles aplicados a las importaciones de equipos de tecnología de la información y las comunicaciones (TIC), las políticas restrictivas en materia de importación y la competencia limitada en el sector de los servicios de telecomunicaciones.
Los Gobiernos pueden contribuir, por ejemplo, a facilitar las transacciones a distancia, fomentar la confianza en los mercados digitales, promover el acceso asequible a Internet y establecer un enfoque equilibrado para regular los flujos de datos. También deben establecerse salvaguardias adecuadas para el comercio digital que garanticen la confidencialidad de los datos, la protección de los consumidores y la ciberseguridad.
Para que las economías aprovechen todos los beneficios del comercio digital no solo son necesarios esfuerzos nacionales, sino también cooperación internacional. El apoyo financiero y técnico internacional es necesario para crear capacidad en las economías en desarrollo para que puedan mejorar la conectividad y las competencias y reglamentar las esferas relacionadas con el comercio digital. Iniciativas como Ayuda para el Comercio, impulsada por la OMC, Comercio Electrónico para Todos, liderada por la UNCTAD, y el Fondo de Asesoramiento Digital y Asistencia al Comercio, gestionado por el Banco Mundial, constituyen pasos importantes en esta dirección.
También es fundamental mejorar la recopilación de datos, ya que actualmente existen pocas estadísticas oficiales sobre el comercio digital. La gobernanza de las cuestiones relacionadas con el comercio digital ha progresado principalmente a través de acuerdos comerciales bilaterales y regionales. A finales de 2022, 116 de esos acuerdos incluían disposiciones sobre comercio digital. Hasta la fecha, pocos PMA forman parte de estos acuerdos.
Además de las normas comerciales, cuestiones de reglamentación, como el flujo transfronterizo de datos, la competencia y la protección de los consumidores necesitan soluciones mundiales. La reglamentación efectiva de los mercados digitales es fundamental para gestionar las conductas anticompetitivas y el poder de mercado. Para crear confianza en la economía digital también es necesario establecer marcos jurídicos adecuados para proteger a los consumidores y solucionar las diferencias en materia de comercio digital transfronterizo.
La cooperación internacional es fundamental para garantizar que los beneficios del comercio digital sean inclusivos. Es necesario subsanar las deficiencias en materia de infraestructura, mejorar las competencias y establecer políticas propicias para garantizar que los beneficios del comercio digital sean inclusivos. Para lograrlo se necesita un enfoque común a todos los niveles del Gobierno y una estrecha cooperación entre las organizaciones internacionales, los Gobiernos y las partes interesadas.