La Negociación Colectiva de Funcionarios en la Administración Local: Claves y Desafíos

La negociación colectiva en el ámbito funcionarial, especialmente en la Administración Local, ha sido un tema de constante debate y, en ocasiones, de confusión. La Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, sembró importantes dudas al respecto. Ni siquiera su casi total derogación por el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) logró resolver muchos de los problemas que los Tribunales han tenido que ir solventando.

La confusión en las competencias de las mesas de cada Administración Pública, la composición de las mismas, y los límites o la imposibilidad de negociar determinadas materias, son algunas de las dudas que aún perduran en muchas corporaciones locales. Este artículo aborda algunas de las cuestiones más formuladas, sin ánimo de exhaustividad, debido a la extensa casuística de la materia.

Marco Normativo y Principios Fundamentales

La regulación de la negociación colectiva en el ámbito funcionarial viene dada, al margen de lo recogido en la L.O. 11/1985 de 2 de agosto de Libertad Sindical, por el Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007, de 12 de abril), que incluye como competencias propias de las Mesas Generales la negociación de materias relacionadas con condiciones de trabajo comunes a los funcionarios de su ámbito (art. 34) y en particular las que se relacionan en el artículo 37.

Los artículos 31.1 de la Ley 7/2007 y 146 de la Ley 4/2011 disponen que los empleados públicos tienen derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional para la determinación de sus condiciones de trabajo. Esas mismas normas establecen qué cuestiones han de ser objeto de negociación y cuáles no, en los artículos 37.2.a) del Estatuto Básico del Empleado Público, que excluye de obligatoriedad de negociación con las organizaciones sindicales aquellas decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de autoorganización.

La Obligatoriedad de la Negociación y sus Límites

La negociación es el instrumento principal y el repertorio de materias negociable, nominalmente muy extenso, se halla contenido en el artículo 31 de la Ley 9/1987, cuya forma imperativa (será objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública…) sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración. Dicha doctrina es plenamente aplicable al caso, en el que, por razones temporales, es aplicable la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

Cuando la Administración Pública quiera regular cualquiera de las materias señaladas en el art. 37.1 del EBEP, está obligada a poner en marcha el proceso de negociación. Si la Administración regula unilateralmente las materias previstas en el art. 37.1 del EBEP sin la existencia previa de una negociación, real o intentada, los sindicatos podrán hacer frente a esta conducta a través de los procedimientos de revisión en cada caso admisibles.

La jurisprudencia ha clarificado que la negociación es un requisito ineludible. Por ejemplo, la sentencia del Alto Tribunal de 13 de octubre de 2010 (rec. 3043/2007), si bien en relación con el requisito de la negociación tal y como venía regulada en la Ley 9/1987, y sobre las consecuencias de su incumplimiento, trae a colación lo ya dicho por sentencias de 4 de julio de 2007 y 22 de septiembre de 2010. Estas sentencias, a su vez, recogen la doctrina contenida en otras anteriores de 11 de mayo de 2004 (casación nº 1490199) y 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994) en la que se declaró la obligatoriedad de la negociación previa.

Materias Objeto de Negociación

Según el artículo 37.1 del EBEP, serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública, con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las siguientes materias:

• La aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas.
• La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios.
• Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos.
• Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño.
• Los planes de Previsión Social Complementaria.
• Los criterios generales de los planes y fondos para la formación y la promoción interna.
• Los criterios generales para la determinación de prestaciones sociales y pensiones de clases pasivas.
• Las propuestas sobre derechos sindicales y de participación.
• Los criterios generales de acción social.
• Las que así se establezcan en la normativa de prevención de riesgos laborales.
• Las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los funcionarios, cuya regulación exija norma con rango de Ley.
• Los criterios generales sobre ofertas de empleo público.

Es fundamental entender que lo que se negocia es la normativa que ha de regir estas materias, no la creación o amortización de las vacantes, las concretas relaciones de puestos de trabajo, planes para la ordenación de los recursos humanos, ofertas de empleo público, bases de cada proceso de selección, provisión o promoción profesional de los funcionarios públicos y articulación de los procesos selectivos de estabilización de empleo temporal (art. 2.4 Ley 20/2021, de 28 de diciembre).

En el ámbito funcionarial hay "más ley" que en el mundo laboral y, además, la misma suele ostentar la naturaleza de derecho necesario absoluto y no relativo, impidiendo así la tarea de mejora tradicional y hasta cierto punto connatural a la autonomía colectiva.

Vías de Negociación en los Ayuntamientos

En los ayuntamientos, la normativa fija varias vías de negociación:

• La Mesa General de cada institución para el personal funcionario (art. 34 TREBEP).
• La Mesa Común para Funcionarios y Laborales (art. 36 TREBEP).
• Las Mesas Sectoriales (art. 34.4 TREBEP).
• Las Comisiones Negociadoras y Paritarias para el personal laboral (art. 38 TREBEP).

Obligatoriedad de las Mesas de Negociación

Es obligatoria la constitución de la Mesa General de negociación de funcionarios en el Ayuntamiento. El art. 34.1 TREBEP establece que “a los efectos de la negociación colectiva de los funcionarios públicos se constituirá una Mesa General de Negociación (...) en cada una de las Entidades Locales”. También es obligatoria la Mesa General de Negociación para materias y condiciones de trabajo comunes al personal laboral y funcionario (art. 36.3 TREBEP).

Las Mesas Sectoriales son voluntarias (art. 34.4 TREBEP). Estas pueden constituirse, dependiendo de las Mesas Generales de Negociación y por acuerdo de las mismas, en atención a las condiciones específicas de trabajo de las organizaciones administrativas afectadas, o a las peculiaridades de sectores concretos de funcionarios públicos y a su número. La competencia de las Mesas Sectoriales se extenderá a los temas comunes a los funcionarios del sector que no hayan sido objeto de decisión por parte de la Mesa General respectiva o a los que ésta explícitamente les reenvíe o delegue.

Composición de la Mesa General de Negociación

La Mesa General de Negociación para funcionarios se compone de representantes de la Administración Pública y de las organizaciones sindicales.

• Representantes de la Administración Pública: La normativa no determina de forma concreta a los representantes de la Administración en los Ayuntamientos. No obstante, la STSJ Castilla-La Mancha de 20-2-2018 (Rec. 75/2017) resolvió que, en los Ayuntamientos, la competencia negociadora le corresponde al alcalde, al tener la representación legal de la corporación, mientras que la competencia para aprobar los acuerdos la ostenta el pleno. El art. 33.2 del EBEP estableció que: “Las Administraciones Públicas podrán encargar el desarrollo de las actividades de negociación colectiva a órganos creados por ellas, de naturaleza estrictamente técnica, que ostentarán su representación en la negociación colectiva previas las instrucciones políticas correspondientes y sin perjuicio de la ratificación de los acuerdos alcanzados por los órganos de gobierno o administrativos con competencia para ello”.
• Representantes de las organizaciones sindicales: El TREBEP mantiene la opción por la sindicación: su art. 33.1 establece que “1. La negociación colectiva de condiciones de trabajo de los funcionarios públicos...” Las Mesas quedarán válidamente constituidas cuando, además de la representación de la Administración correspondiente, y sin perjuicio del derecho de todas las organizaciones sindicales legitimadas a participar en ellas en proporción a su representatividad, tales organizaciones sindicales representen, como mínimo, la mayoría absoluta de los miembros de los órganos unitarios de representación en el ámbito de que se trate (art. 35 TREBEP).

Es crucial ser muy cautos al convocar la respectiva mesa de negociación, pues excluir a un sindicato con legitimación puede implicar la anulación de las actuaciones llevadas a cabo por la mesa. Esto puede ocurrir, por ejemplo, si no se convoca a sindicatos que, sin haber obtenido representación en las elecciones sindicales, están legitimados para negociar, como CCOO o UGT. Carecen de legitimación o imposibilidad de tener presencia en las mesas de negociación: las juntas de personal o delegados de personal, las candidaturas de no afiliados y, en mesas conjuntas, los comités de empresa / delegados de personal laborales.

Inicio y Desarrollo de las Negociaciones

El art. 34.6 TREBEP establece que: “El proceso de negociación se abrirá, en cada Mesa, en la fecha que, de común acuerdo, fijen la Administración correspondiente y la mayoría de la representación sindical. A falta de acuerdo, el proceso se iniciará en el plazo máximo de un mes desde que la mayoría de una de las partes legitimadas lo promueva, salvo que existan causas legales o pactadas que lo impidan”.

Ambas partes están obligadas a negociar bajo el principio de la buena fe y proporcionarse mutuamente la información que precisen relativa a la negociación (art. 34.7 EBEP). La buena fe no implica la obligación de obtener un acuerdo, pero sí la de adoptar las medidas procedentes para que la negociación se haga realidad, es decir, el cumplimiento del iter procedimental que establece el EBEP.

Las negociaciones deben incluir sesiones periódicas, incluso calendarizadas, y no ceñirse a una única reunión. No debe confundirse negociación con información, pues deben existir debates sobre los distintos asuntos, demostrando una auténtica negociación estructurada, con sus acuerdos o desacuerdos. Al respecto, se deben plasmar, razonadamente, los motivos por los cuales se rechazan determinadas propuestas o incluso la negativa a debatirlas.

La normativa funcionarial no ha exigido un quórum mínimo para la adopción de acuerdos, extremo que sí se contempla en el derecho laboral (art. 89 TRET). Sin embargo, algún sector de la doctrina científica apunta a que lo lógico es exigir la mayoría de representantes.

Límites a la Negociación en Materia Retributiva y de Jornada

Existen límites a la negociación en materia retributiva. Los incrementos retributivos de las Administraciones Públicas deben ajustarse a lo establecido en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada año. El carácter básico de los preceptos en los que se establece esta limitación retributiva tiene su amparo en el art. 149.1.18 de la Constitución Española.

La jurisprudencia ha sido clara al señalar que una mejora retributiva generalizada, como la realizada por el Ayuntamiento aprobando una nueva Relación de Puestos de Trabajo, nunca puede ser razonablemente considerada como “singular” o “excepcional”, pues esto derrotaría y haría inane el tenor de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

Negociación de Permisos y Licencias

Los permisos y licencias de los funcionarios son negociables en el ámbito de la Administración Local, pero con importantes limitaciones. El EBEP recoge, en sus arts. 48 y 49, un régimen de permisos y licencias.

El Estado, a través de las bases, establece un régimen común, tanto de los diferentes conceptos de ausencia temporal justificada al puesto de trabajo, como de la duración de aquellos, con el objetivo de lograr una mínima y fundamental homogeneidad. Las Comunidades Autónomas tienen la competencia para el desarrollo y ejecución, de modo que estas pueden optar por fijar la forma y manera de su utilización, estableciendo, por ejemplo, si los permisos del art. 48 o los turnos de vacaciones del art. 50 EBEP pueden, los primeros, disfrutarse dentro o fuera de determinadas fechas del calendario anual o sin unirlos a los de vacaciones; y los segundos, en determinados períodos de tiempo, o por días sueltos o estableciendo un mínimo de días consecutivos.

Sin embargo, tras la reforma del EBEP del año 2012, el legislador estatal sustrae la competencia a las Comunidades Autónomas para regular el tema de permisos, ya que el EBEP contiene una regulación completa y máxima, y además imperativa: "los permisos serán (...)". Así las cosas, el marco normativo es el artículo 48 EBEP, lo que implica una imposibilidad de negociación más allá de lo establecido.

Requisitos para una Negociación "Real"

Con el fin de lograr la mayor seguridad jurídica en el proceso y evitar posibles reclamaciones, la negociación para considerarla "real" debe cumplir con varios requisitos:

• Las convocatorias, correctamente realizadas, se deben de formular por escrito.
• De todas las sesiones de las mesas negociadoras se levantará la oportuna acta suscrita por el secretario de las mismas (pudiendo firmarla incluso todos los asistentes).
• Debe de negociarse de buena fe, con todo lo que ello implica, evitándose actos de intimidación o coacción.
• Deben existir sesiones periódicas, incluso calendarizadas, y no debe ceñirse a una única reunión.
• No debe confundirse negociación con información, pues deben existir debates sobre los distintos asuntos, demostrando una auténtica negociación estructurada, con sus acuerdos o desacuerdos.
• Se deben plasmar, razonadamente, los motivos por los cuales se rechazan determinadas propuestas o incluso la negativa a debatirlas.

Al respecto, se debe partir del catálogo de materias obligatorias del art. 37 TREBEP (y el respectivo de la Ley de Función Pública Autonómica), dado el carácter imperativo de negociación sobre las mismas y determinar la existencia de preceptos legales de carácter básico estatal o de normativa expresa de la Comunidad Autónoma, que no pueden ser contravenidos, debiendo tener muy claro que el ámbito negociador administrativo es de carácter manifiestamente más limitado que el laboral.

Información sobre Órganos de Negociación y Representación Sindical

En el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) y en la Ley Orgánica de libertad sindical existen varias figuras de representación de personal en las administraciones públicas. Se ofrecen tres tipos diferentes de información: Órganos de negociación colectiva, órganos de representación sindical y número y coste de las licencias sindicales.

Órganos de Negociación Colectiva

Se ofrecen datos de la composición de las diferentes Mesas de Negociación existentes en las Comunidades Autónomas, como la Región de Murcia (Mesa General Común, Mesa General de Personal Funcionario, Mesa sectorial de Administración y Servicios, Mesa Sectorial de Sanidad y Mesa Sectorial de Educación), indicando la representatividad de las diferentes organizaciones sindicales en cada una de ellas.

Órganos de Representación Sindical

Se ofrece información sobre los órganos de representación del personal (Juntas de Personal funcionario y Comités de Empresa del personal laboral) del ámbito de la Administración General de la Comunidad Autónoma y sus Organismos Autónomos, Servicio Murciano de Salud así como del ámbito docente, y de los representantes electos en cada uno de ellos.

Número y Coste de las Licencias Sindicales

Se proporciona información, por organización sindical, correspondiente a diversos ámbitos, sobre: Número de personas que gozan de dispensa total o parcial de asistencia al trabajo con motivo de licencias sindicales; Coste anual que tales liberaciones representan; Créditos horarios mensuales y anuales.

Los acuerdos o pactos reguladores de las condiciones de trabajo y convenios colectivos vigentes que afectan al personal empleado público de la Administración general de la Comunidad Autónoma y sus organismos públicos también se recogen.