La Máxima Representación del Gobierno en la Comunidad Autónoma Española

La organización territorial del Estado español se constituye en comunidades autónomas, organizadas en provincias y municipios, y ciudades autónomas. La forma política del Estado español es la monarquía parlamentaria. El poder legislativo reside en las Cortes Generales, constituidas por dos Cámaras: el Congreso de los Diputados y el Senado.

La autonomía de las Comunidades Autónomas se concreta en un ámbito material en el que pueden tomar decisiones legislativas y ejecutivas. Conforme al sistema de distribución de competencias que establece la Constitución, cada una de ellas decide, a través de su Estatuto de Autonomía, las competencias que asume a partir de las posibilidades que ofrecen los listados de los arts. 148 y 149 CE. Así pues, es cada Comunidad la que define su ámbito competencial.

En términos generales es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas el establecimiento de sus instituciones internas, la garantía de su identidad cultural y el orden público, mientras que al Estado central le corresponden en exclusiva las materias relativas al aseguramiento de la unidad y soberanía del Estado (relaciones exteriores, defensa, aduanas…), la garantía de la igualdad en el ejercicio de los derechos fundamentales y la política económica general.

Este reparto de competencias hace necesaria la coordinación entre las diferentes Administraciones educativas y el órgano encargado de hacerlo es la Conferencia Sectorial de Educación, formada por quienes sean titulares de las Consejerías de Educación y del Ministerio de Educación, Formación Profesional y Deportes. El Estado tiene reservado el ejercicio en exclusiva de las competencias que salvaguardan la homogeneidad y la unidad sustancial del sistema educativo y que garantizan la igualdad básica de toda persona española. Cada comunidad autónoma ha configurado su propio modelo de administración educativa, en unos casos como consejería y en otros como departamento, en respuesta al ejercicio de las competencias educativas que han asumido y según los servicios que han recibido de sus respectivos Estatutos. La Administración local no tiene condición de Administración educativa, aunque lo habitual es que los ayuntamientos cuenten con concejalías de educación o institutos municipales de educación.

Estructura Institucional de las Comunidades Autónomas

Las Comunidades Autónomas están dotadas de la organización necesaria para ejercer las competencias que asumen. La organización de una Comunidad Autónoma se regula en su Estatuto de Autonomía, que tiene para ello un margen amplio de libertad, ya que la autonomía supone, entre otras cosas, capacidad para autoorganizarse. Las Comunidades Autónomas que asuman desde el primer momento el nivel más alto de competencias deben disponer de un órgano legislativo y un órgano ejecutivo, con características similares a las de los órganos centrales del Estado y cuya relación recíproca sea la propia de los sistemas parlamentarios (art. 152.1 CE).

A pesar del amplio margen de maniobra del que disponían, la Constitución contiene unas exigencias mínimas, y todos los Estatutos de Autonomía regulan la organización de las respectivas Comunidades Autónomas de forma muy similar. Dicha regulación se ha desarrollado mediante las correspondientes normas de la Comunidad Autónoma (reglamento de la Asamblea legislativa, ley del gobierno y la administración, ley electoral) de forma también muy parecida en todos los casos.

La Asamblea Legislativa

La asamblea legislativa es el órgano legislativo de la Comunidad Autónoma. Se trata siempre de una única cámara organizada según el modelo del Congreso de los Diputados, tanto en lo referido al estatuto de sus miembros como a su organización interna, funcionamiento y sistema electoral, lo que varía sustancialmente de una Comunidad a otra es el número de parlamentarios. Entre las principales diferencias cabe citar:

• La estructura unicameral.
• Algunas diferencias menores en el estatuto de sus miembros (inmunidad limitada y régimen diferente de aforamientos, que ha sido eliminado en algunas Comunidades Autónomas).
• La existencia de subgrupos e intergrupos parlamentarios en algunos casos.
• El establecimiento de vías de participación ciudadana en las funciones parlamentarias (presentación de enmiendas o de preguntas al ejecutivo) también en algunos casos.

El Parlamento será elegido por un período de cuatro años sin perjuicio de los casos de disolución anticipada. El mandato de los Diputados y Diputadas termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara. Las elecciones serán convocadas por el Presidente de la Comunidad Autónoma en los términos previstos en la ley que regule el Régimen Electoral General, de manera que se realicen el cuarto domingo de mayo cada cuatro años.

El Parlamento elegirá de entre sus miembros un Presidente y la Mesa. El Parlamento funcionará en Pleno y en Comisiones y se reunirá en sesiones ordinarias o extraordinarias. Para la deliberación y adopción de acuerdos, el Parlamento deberá estar reunido reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros. El Reglamento precisará el número mínimo de Diputados para la formación de Grupos Parlamentarios, la intervención de éstos en el proceso legislativo y las funciones de la Junta de Portavoces de aquéllos. El Presidente del Parlamento coordina los trabajos del Parlamento y de sus Comisiones y dirige los debates. En el marco del presente Estatuto la iniciativa legislativa corresponde a los Diputados y Diputadas y al Gobierno. Las leyes de Cantabria serán promulgadas, en nombre del Rey, por el Presidente de la Comunidad Autónoma y publicadas en el «Boletín Oficial de Cantabria» y en el «Boletín Oficial del Estado».

Imagen: Asamblea de Madrid, un ejemplo de órgano legislativo autonómico.

El Presidente Autonómico y el Consejo de Gobierno

El Presidente autonómico y el Consejo de Gobierno integran el poder ejecutivo de la Comunidad Autónoma. El Presidente es elegido por la Asamblea mediante un sistema de investidura inspirado en el establecido por el art. 99 CE para elegir al Presidente del Gobierno central, pero, a diferencia del Presidente del Gobierno central, debe ser miembro de dicha Asamblea. Además de las funciones propias de la presidencia de un gobierno (dirección del gobierno y la administración, y la suprema representación de la Comunidad) le corresponde la representación ordinaria del Estado en la Comunidad Autónoma (en ejercicio de la cual promulga las leyes autonómicas, por ejemplo).

El Presidente de la Comunidad Autónoma será elegido por el Parlamento de entre sus miembros y nombrado por el Rey. A tal efecto, el Presidente del Parlamento, previa consulta con las fuerzas políticas representadas en el mismo y oída la Mesa, propondrá un candidato o candidata a Presidente de la Comunidad Autónoma. El candidato o candidata presentará su programa al Pleno de la Cámara y, para ser elegido o elegida, deberá obtener mayoría absoluta en la primera votación; de no obtenerse esta mayoría cualificada se procederá a una nueva votación pasadas cuarenta y ocho horas y resultará elegido o elegida si obtiene mayoría simple. En el caso de no obtenerse dicha mayoría en esta segunda votación se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista anteriormente. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato o candidata resultare elegido o elegida por el Parlamento, éste quedará automáticamente disuelto, procediéndose a la convocatoria de nuevas elecciones para el mismo. El mandato del nuevo Parlamento durará hasta la fecha en que debería concluir el anterior.

El Consejo de Gobierno está formado por el Presidente y los Consejeros que éste elija, que serán los titulares de las diferentes Consejerías en que se estructure la administración autonómica, siguiendo el modelo del Gobierno y la Administración central. El art. 152.1 de la Constitución establece entre las instituciones autonómicas «un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente...». En principio, tal artículo estaba concebido como de aplicación obligatoria sólo para las Autonomías constituidas a través del procedimiento previsto en el art. 151.

Según RODRÍGUEZ-ZAPATA, con ello se prohíbe la existencia de formas de unidad de poder, impropias de un Estado democrático. Igualmente quedarían excluidas las formas de gobierno presidencialistas, dado que se afirma claramente que el Presidente del Consejo de Gobierno será elegido «por la Asamblea de entre sus miembros», exigiéndose la responsabilidad política ante ésta y excluyendo la elección popular directa, lo que nos aleja de otros modelos comparados como, por ejemplo, el americano. Así pues, nos encontraríamos ante un sistema de gobierno de inequívocos rasgos parlamentarios, tal como la generalidad de la doctrina se ha encargado de señalar.

Dicho esto, debemos recordar también que, a diferencia de lo que ocurre con el Gobierno del Estado, la disciplina concreta de los Gobiernos autonómicos no se encuentra regulada en la Constitución, más allá de la mera enumeración de los órganos, sino que hay que remitirse a los respectivos Estatutos de Autonomía e, incluso, a las leyes institucionales de cada Comunidad. Por otra parte, al no entrar en el detalle de su organización, se hace posible el ejercicio de la Autonomía misma, una de cuyas principales manifestaciones es, precisamente, la configuración de sus instituciones de autogobierno.

Es en los Estatutos de Autonomía y en las leyes institucionales que de ellos se derivan donde encontramos la concreta regulación de los Consejos de Gobierno. LUCAS MURILLO destaca también la paridad de rango jurídico de los mismos respecto a los demás órganos institucionales, como exigencia del principio de separación de poderes.

Estructuralmente, los Consejos de Gobierno son órganos complejos. Los Acuerdos Autonómicos de 1981 limitaron a diez el número de los miembros de los Consejos de Gobierno, además de su Presidente; una regla que no dejó de tener una virtualidad muy limitada, no sólo por la posibilidad de que existieran Consejeros sin cartera, sino porque, aunque fuese concebida para limitar el número de Departamentos autonómicos a crear, siempre se ha podido atribuir a un mismo Consejero varios Departamentos. La complejidad va asociada, sobre todo, a la naturaleza de los miembros que lo integran.

El Presidente, previa deliberación del Gobierno, puede plantear ante el Parlamento la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. El Parlamento puede exigir la responsabilidad política del Presidente o del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura. Ésta habrá de ser propuesta, al menos, por un 15 por 100 de los Diputados y Diputadas y habrá de incluir un candidato o candidata a la Presidencia de Cantabria. La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación. Si la moción de censura no fuese aprobada por el Parlamento sus signatarios y signatarias no podrán presentar otra mientras no transcurra un año desde aquélla, dentro de la misma legislatura. Si el Parlamento aprobara una moción de censura, el Presidente presentará su dimisión ante la Cámara y el candidato o candidata incluido en aquélla se entenderá investido de la confianza del Parlamento.

El Presidente no podrá acordar la disolución del Parlamento durante el primer período de sesiones de la legislatura, cuando reste menos de un año para su terminación, ni cuando se encuentre en tramitación una moción de censura. Tampoco podrá acordar la disolución antes de que transcurra un año desde la última disolución por este procedimiento.

Imagen: Palacio de San Telmo, sede de la Presidencia de la Junta de Andalucía.

La Representación del Estado en la Comunidad Autónoma

Erróneamente a veces se ha querido entender que el presidente de la Comunidad Autónoma es el representante del jefe del Estado en su territorio. Eso no es cierto. Como bien señala el artículo antes citado, el presidente es el representante ordinario de todo el Estado en su comunidad. Es decir, representa al Estado en su marco geográfico, no al rey. No obstante, en el contexto protocolario debiera darse otra lectura en casos muy evidentes (flexibilidad en la interpretación). Es cierto que los juristas no entran en la parte “moral”, se ciñen al cumplimiento de la norma, que a nuestro modesto entender debiera ser modificada.

Por pura lógica el rey y el presidente del Gobierno es para el país lo que el presidente de la Comunidad para su autonomía, salvando las lógicas distancias de una mayor valencia de quien actúa en nombre de todo el país frente al que sólo lo hace de un determinado territorio. Mismo derecho que el presidente del Gobierno para hacerse representar con todos los honores que le corresponden. Es probable que muchos puedan pensar que la misma teoría debiera aplicarse, por ejemplo, al alcalde en los actos en su municipio. Aunque es probable que muchos municipalistas suscribieran esto, a efectos legales, el alcalde no representa al Estado en su municipio.

En relación a la representación protocolaria, los profesionales que hemos consultado no ponen en duda, en cambio, que a un presidente en funciones, aquel que legalmente suple al titular, le correspondan por derecho los honores y precedencias del presidente en los actos que en tal condición asista. La abogacía del Estado, como puede verse en el informe elaborado al respecto en 2001 sobre el Alcance de las suplencias del Presidente de la Comunidad Autónoma en actos oficiales, a los efectos previstos en el Real Decreto 2099/83, de 4 de agosto, sobre la Ordenación General de Precedencias del Estado, en su conclusión segunda, tras una ardua argumentación jurídica, establece: «Por aplicación del artículo 9 del Real Decreto 2099/1983, el Vicepresidente que sustituya al Presidente de la Junta en actos oficiales a los que también asistan autoridades estatales ocupará la precedencia que le corresponda por su propio rango, y no la de la autoridad que representa, esto es, la del Presidente de la Junta».

En la cuestión de la representación protocolaria la mayoría de los juristas no consideran que un presidente en funciones (no nos referimos al presidente que entra en funciones por convocatoria de elecciones, sino al que lo sustituye o suple legalmente durante un determinado espacio de tiempo) pueda asumir la precedencia de presidente porque solo le sustituye en la función, pero no en la representación. Que representación no es lo mismo que suplencia, es obvio, pero a efectos de protocolo debiera de interpretarse de otra manera. Conviene señalar que si la representación y la suplencia no es lo mismo, ¿por qué se admite la representación protocolaria para el Presidente del Gobierno cuando está de vacaciones o en viaje oficial al extranjero o cuando designa a alguien aun cuando permanezca en su despacho de La Moncloa?

Desde el punto de vista protocolario, la realidad en España demuestra que cuando un cargo ejerce de presidente autonómico en funciones (es decir, legalmente le suple por vacante, enfermedad, etc.) casi nadie discute que tendrá los honores y precedencia que le corresponde al representante ordinario del Estado en la Comunidad. En cualquier caso, puede concluirse que el presidente de la comunidad autónoma, debiera incluirse en la excepcionalidad del artículo 9 del RD 2099/83 en los actos que se celebren en su propia comunidad (y en los actos de carácter general que se celebren en la Villa de Madrid). De hecho, varias normativas autonómicas de protocolo ya contemplan esta circunstancia, pero solo se puede aplicar -conforme a la legislación actual- en actos que organice el propio gobierno regional o instituciones de ella dependiente, tal y como señala el artículo 6 del Real Decreto.

Autonomía Financiera

La autonomía política exige, para hacerse realidad, autonomía financiera: capacidad para adoptar decisiones sobre la obtención de recursos económicos y sobre el gasto de los ingresos que obtengan con ellos. Esta autonomía se ejerce con los límites derivados del principio de coordinación con la Hacienda estatal y del principio de solidaridad entre todos los españoles (art. 156 CE). La Constitución no establece un modelo de financiación, sino que enumera los recursos de los que pueden disponer las Comunidades Autónomas (art. 157) y se remite para su concreción a una ley orgánica. En cuanto a la autonomía de gasto, las Comunidades Autónomas aprueban sus propios presupuestos, que en su caso pueden financiar mediante la emisión de deuda. El presupuesto será único, tendrá carácter anual e incluirá la totalidad de los gastos e ingresos de la Comunidad Autónoma de Cantabria y de los organismos y entidades dependientes de la misma. Es competencia de los entes locales de Cantabria la gestión, recaudación, liquidación e inspección de los tributos propios que les atribuyen las leyes, sin perjuicio de la delegación que puedan otorgar para estas facultades a favor de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Tabla Comparativa de Competencias Autonómicas y Estatales

Imagen: Mapa de las Comunidades Autónomas de España, mostrando la división territorial del Estado.