Actividad Empresarial y Construcciones en Suelo Rústico: Un Análisis Normativo

La posibilidad de llevar a cabo actividades empresariales y construcciones en suelo rústico es un tema que genera muchas preguntas entre propietarios y emprendedores. Este tipo de suelo, por su naturaleza o por decisión del planeamiento urbanístico, no está destinado a urbanizarse y suele estar asociado a actividades rurales como la agricultura, ganadería o forestación, así como a la protección ambiental.

En España, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, establece las bases generales sobre el régimen del suelo. Sin embargo, las comunidades autónomas tienen competencias para desarrollar su propia normativa, lo que da lugar a particularidades en cada región. A continuación, profundizamos en la regulación de la actividad empresarial y las construcciones en suelo rústico, con un enfoque en la Comunidad Valenciana y Canarias.

Clasificación del Suelo Rústico

El suelo rústico se puede clasificar de diversas maneras, pero una distinción fundamental es:

• Suelo rústico de protección ordinaria: Aquel que no posee valores específicos que requieran una protección adicional.
• Suelo rústico de especial protección: Son los que tienen algún tipo de protección por tener valores naturales, paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales o por riesgos naturales. También se considera rústico protegido aquel terreno que tiene valor paisajístico, ambiental o cultural.

Construcciones en Suelo Rústico

La construcción de edificaciones en suelo rústico está sujeta a estrictas condiciones, ya que se busca preservar el carácter del terreno y evitar la formación de nuevos núcleos de población.

Viviendas en Suelo Rústico

Es posible la construcción de una vivienda en suelo rústico si está directamente relacionada con la explotación agraria y se justifica su necesidad para la gestión de la misma, como puede ser el alojamiento del propietario o trabajadores.

¿Se podría construir una casa prefabricada en suelo rústico? Es posible la construcción de una casa prefabricada en terreno rústico, pero bajo ciertas condiciones. Sin embargo, sí existe la posibilidad de ubicar en el suelo rústico una casa móvil (que no es lo mismo que una prefabricada). La diferencia está en que la primera no está cimentada en el terreno, se puede mover, como su propio nombre indica. Por tanto, técnicamente no estamos hablando de la construcción de una casa, pero sí se califica como una edificación, pues su vocación es de permanencia en un lugar.

Actividades Industriales en Suelo No Urbanizable (Comunidad Valenciana)

La implantación de instalaciones de carácter industrial que por su carácter no sea aconsejable realizarlas en suelo urbano también es una posibilidad. En la Comunidad Valenciana, la regularización de aquellas actividades industriales en suelo no urbanizable ha sido un tema de particular interés.

A lo largo de las décadas, la realidad ha mostrado diferentes actividades industriales implantadas en suelo no urbanizable. La normativa existente era bastante taxativa a la hora de permitir regularizar este tipo de actividades. La regularización de estas actividades industriales está regulada por la Disposición Transitoria Décimo Quinta de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (Lotup) y la Ley 6/2014, de 25 de julio, de Prevención, Calidad y Control ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana (LPCCA) que permitía regularizar estas industrias en suelo no urbanizable. Sin embargo, lo hacía para supuestos muy excepcionales de manera que muchas de ellas quedaban fuera de su regularización urbanística al no poder tramitar la autorización ambiental integrada o licencia ambiental.

La situación cambia con sucesivos cambios en la LOTUP y vendrá a regularse en la Disposición Transitoria Decimoquinta de la LOTUP. En este caso, el legislador tiene en cuenta este tipo de actividades industriales en suelo no urbanizable tal y como lo hizo en el caso de las viviendas. Lo hace introduciendo una figura, la Declaración de interés comunitario de regularización. Un instrumento extraordinario para regularizar aquellas actividades industriales anteriores a la Lotup y a los efectos de que pudieran conseguir la autorización ambiental así como de funcionamiento de la actividad. Un mecanismo especial para estas industrias existentes anteriores a la Ley 6/2014.

Disposición Transitoria Decimoquinta: ¿Qué actividades pueden solicitar esta regularización?

Las actividades industriales y productivas existentes y en funcionamiento sobre suelo no urbanizable, a la entrada en vigor de las leyes de la Generalitat Valenciana 5 y 6 del 2014, que no se ajusten a lo dispuesto en las mismas, deberán obtener la autorización ambiental y de funcionamiento exigida por la Ley 6/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de prevención, calidad y control ambiental de actividades en la Comunitat Valenciana. Únicamente a estos efectos, podrán obtener autorización urbanística mediante el otorgamiento de una declaración de interés comunitario de regularización, según lo dispuesto en la presente disposición y en lo no previsto en ella, en el régimen de las DIC previstas en esta ley.

En la Disposición Transitoria Decimoquinta en su punto 2º, apartado b) se establece que el tipo de actividad que se ejerce sea de las previstas en los apartados 1.º, 2.º y 3.º de la letra e del artículo 197.

Es decir, que para poder regularizar la actividad industrial, ya no es necesario de forma obligatoria que tu actividad industrial esté englobada en los apartados 1.º, 2.º y 3.º de la letra e del artículo 197, que establecía las siguientes actividades industriales que se pueden acoger a una Declaración de Interés Comunitario:

1. Industrias que, por exigencia de la normativa que las regule, deban ubicarse alejadas de las zonas residenciales o terciarias, y no exista, en un radio de cinco kilómetros, con centro en el de la parcela donde se pretenda realizar la actividad, suelo con clasificación y calificación aptas para su ubicación. La parcela deberá tener un perímetro ininterrumpido que delimite una superficie no inferior a una hectárea y, en todo caso, con el 50 % libre de edificación y ocupación, dedicado al uso agrario o forestal efectivo.
2. Actividades de transformación y comercialización de productos del sector primario no comprendidas en el apartado a de este artículo, que, teniendo en cuenta su especial naturaleza y características, precisen emplazarse cerca de las parcelas de origen de la materia prima, en una parcela no inferior a una hectárea de perímetro ininterrumpido y, en todo caso, con el 50 % libre de ocupación y dedicado al uso agrario o forestal efectivo.
3. Industrias de baja rentabilidad por unidad de superficie que requieran dedicar gran parte de esta a depósito, almacenamiento o secado de mercancías al aire libre y que requieran una parcela de una superficie mínima de una hectárea, en recinto de perímetro ininterrumpido que, en todo caso, deberá cercarse adecuadamente y, como regla general, mediante pantalla vegetal.

Tal y como se dice, se podrá eximir que la actividad industrial a legalizar esté englobada en los epígrafes anteriores, por lo que el abanico de actividades industriales a legalizar se amplía a un mayor número de actividades industriales. Además, este procedimiento está especialmente indicado para aquellas actividades que no cumplan con la superficie mínima de parcela y ocupación máxima de la misma, según lo especificado en el apartado a. del punto 2.

Condiciones para la Declaración de Interés Comunitario de Regularización

• La no procedencia de adoptar cualesquiera medidas de protección y restablecimiento de la legalidad urbanística respecto de las edificaciones.
• Se podrán admitir obras de reforma y de mejora y ampliación de actividad, siempre que la nueva obra o actividad no acentúe la inadecuación al planeamiento vigente. Se permitirán ampliaciones necesarias para cumplir las exigencias derivadas de las normativas ambientales siempre que no superen el 20 % de la superficie ocupada o de la edificabilidad que se encuentre ya construida y en uso. Límites estos que no podrán ser rebasados mediante la sucesiva obtención de otras declaraciones de interés comunitario.
• Se dote de la adecuada conexión con el sistema viario así como suficiencia de abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas.
• Se requerirá de un estudio de integración paisajística.

Actividades Industriales y Productivas en Suelo Rústico de Reserva y Especial Protección

Las actividades industriales y productivas solo podrán llevarse a cabo en suelo rústico de reserva cuando la ordenación territorial y urbanística no las prohíba y no exista riesgo de formación de núcleo de población, debiendo acreditar su necesidad de emplazamiento en las siguientes razones concurrentes:

1. Que su normativa reguladora exige su alejamiento de núcleo de población.
2. Que se da la inexistencia de suelo específicamente calificado para uso industrial que pudiera albergarlas tanto en el municipio de que se trate como en los vecinos, o existiendo aquél, por su ineptitud o insuficiencia para acoger la actividad que se pretende implantar.

En suelo rústico no urbanizable de especial protección solo podrán llevarse a cabo estas actividades cuando se den las condiciones establecidas en el artículo 12 y se acredite debidamente su necesidad de emplazamiento en esta clase de suelo por la inexistencia de suelo específicamente calificado para uso industrial que pudiera albergarlas tanto en el municipio de que se trate como en los vecinos, o, existiendo aquél, por su ineptitud o insuficiencia para acoger la actividad que se pretende implantar.

Superficie Mínima y Ocupación

La superficie mínima de la finca y la ocupación por la edificación será la que por ámbitos y tipologías se establezca en las Instrucciones Técnicas del Planeamiento o, en su defecto, la que de manera motivada y justificada se fije en el planeamiento en función de los usos y actividades a implantar. En el caso de industrias cerámicas, y siempre que el planeamiento no haya establecido previsiones más restrictivas que las fijadas en la Instrucción Técnica de Planeamiento, la Consejería competente en materia de industria podrá proponer con carácter excepcional, de manera expresa y justificada mediante informe técnico para cada caso particular, la variación de la superficie mínima de la finca y del porcentaje máximo de ocupación por la edificación que se hayan fijado en dicha Instrucción. El órgano competente para emitir la calificación urbanística deberá resolver expresamente sobre la superficie de parcela y el porcentaje de ocupación propuestos, sin que el informe de la Consejería competente en materia de industria tenga carácter vinculante para el citado órgano urbanístico.

Infraestructuras y Servicios

En todos los casos y con cargo exclusivo a la correspondiente actuación, deberán resolverse satisfactoriamente las infraestructuras y los servicios precisos para su funcionamiento interno, así como la conexión de los mismos con las redes de infraestructuras y servicios exteriores y la incidencia que supongan en la capacidad y funcionalidad de estas.

Vinculación Legal de la Superficie

La superficie mínima de la finca que se fije por los órganos urbanísticos quedará en todo caso vinculada legalmente a las obras, construcciones e instalaciones y sus correspondientes actividades o usos. Esta vinculación legal implicará la afectación real de dicha superficie a las obras, las construcciones y las instalaciones legitimados por la calificación urbanística y la licencia municipal pertinentes. Mientras estas permanezcan vigentes, dicha superficie no podrá ser objeto de acto alguno que tenga por objeto o consecuencia su parcelación, división, segregación o fraccionamiento. Esta afectación real se hará constar en el Registro de la Propiedad conforme a lo dispuesto en la legislación hipotecaria. La superficie de la finca que exceda de la mínima establecida en el párrafo anterior podrá no quedar vinculada legalmente a las obras, construcciones e instalaciones y sus correspondientes actividades o usos.

Construcciones en Suelo Rústico en Canarias: Ley del Suelo de 2017

La posibilidad de construir en suelo rústico en Canarias siempre ha generado muchas preguntas entre propietarios y emprendedores interesados en aprovechar este tipo de terrenos. El suelo rústico se clasifica en Canarias como un terreno destinado principalmente a actividades rurales, incluyendo agricultura, ganadería, forestación y protección ambiental. La Ley del Suelo de 2017 regula de manera detallada los usos compatibles y las condiciones para construir en suelo rústico.

Usos y Categorías del Suelo Rústico en Canarias

La Ley 4/2017 distingue entre:

• Usos, actividades y construcciones ordinarios (Art. 59)
• Usos, actividades y construcciones ordinarios específicos (Art. 60)
• Usos, actividades y construcciones complementarios (Art. 61 y Disposición adicional decimoséptima)
• Usos, actividades y construcciones de interés público o social (Art. 62)

Y los usos, actividades, construcciones e instalaciones permitidos según se trate de:

• Suelo rústico de protección ambiental (Art. 64)
• Suelo rústico de protección económica (Art. 65)
  1. Protección agraria (Art. 66)
  2. Protección minera (Art. 67)
• Suelo rústico de asentamientos rurales o agrícolas (Art. 68 y 69)
• Suelo rústico común (Art. 70)
• Suelo rústico de protección de infraestructuras (Art. 71)

Construcciones Permitidas en Suelo Rústico de Canarias

1. Construcciones Agrícolas y Ganaderas: En el suelo rústico de protección agraria, se permite la construcción de infraestructuras necesarias para el desarrollo de actividades productivas.
2. Viviendas Vinculadas a Explotaciones Agrícolas: La ley permite construir viviendas destinadas a los responsables de gestionar una explotación agrícola o ganadera.
3. Construcciones en Suelo Rústico de Asentamiento Rural: En esta categoría de suelo rústico se permite la construcción de viviendas unifamiliares, siempre que cumplan con las regulaciones locales y respeten las características del entorno.

Proporcionalidad de las Construcciones Agrícolas

Uno de los cambios más significativos introducidos por la Ley del Suelo de Canarias de 2017 es la eliminación de la limitación de parcela mínima que imponían anteriormente los planeamientos municipales.

Procedimiento para Construir en Suelo Rústico en Canarias

Construir en suelo rústico en Canarias requiere cumplir con un procedimiento detallado para garantizar que el proyecto sea legal y sostenible.

1. Consulta del Plan General de Ordenación (PGO): El primer paso es consultar el Plan General de Ordenación (PGO) del municipio.
2. Elaboración del Proyecto Técnico: Es obligatorio presentar un proyecto técnico que justifique la necesidad de la construcción.

Cualquier uso, actividad o construcción ordinario en suelo rústico está sujeto a licencia municipal, o, cuando así esté previsto, a comunicación previa (Art. 332), salvo aquellos exceptuados de intervención administrativa por la norma (Art. 333), sin perjuicio, en su caso, de la obligación de recabar los informes que sean preceptivos de acuerdo con la legislación sectorial que resulte aplicable.

Usos y Construcciones de Interés Público o Social en Suelo Rústico

Cuando los actos y usos no ordinarios en suelo rústico con cobertura en el planeamiento, y con el grado de precisión suficiente para permitir su ejecución, se entenderá que cuentan con declaración de interés público o social. El procedimiento para su otorgamiento y su contenido es el propio de las licencias municipales con las singularidades que se establecen en el artículo 78 de la Ley 4/2017 y en el art. 28 del Decreto 182/2018.

Cuando los actos, construcciones y usos no ordinarios carezcan de cobertura expresa en el planeamiento, o del grado suficiente de detalle, su autorización por licencia requiere de la previa declaración, por el cabildo insular, del interés público o social de la actuación y de su compatibilidad, en su caso, con el planeamiento insular, sin perjuicio de los restantes informes sectoriales que sean legalmente exigibles. El procedimiento para su otorgamiento y su contenido es el previsto en el artículo 79 de la Ley 4/2017 y en el art. 29 del Decreto 182/2018.

En suelo rústico de protección económica, excepto en la subcategoría de protección agraria, y en suelo rústico común, se podrá autorizar, como uso de interés público y social, la instalación de plantas de generación de energía fotovoltaica, eólica o cualquier otra proveniente de fuentes endógenas renovables no previstas en el planeamiento, siempre que no exista prohibición expresa en el plan insular de ordenación o en el planeamiento de los espacios naturales protegidos que resulten aplicables.

En suelo rústico de protección agraria, siempre que la instalación tenga cobertura en el planeamiento pero este carezca del suficiente grado de detalle, su autorización por licencia requiere de la previa declaración, por el cabildo insular, del interés público o social de la actuación y de su compatibilidad, en su caso, con el planeamiento insular, sin perjuicio de los restantes informes sectoriales que sean legalmente exigibles. En este caso, cuando se trate de instalaciones fotovoltaicas.

Asimismo, en la cubierta de instalaciones, construcciones y edificaciones existentes en cualquier categoría de suelo rústico se podrán autorizar, como uso complementario, las instalaciones de generación de energía fotovoltaica, sin sujeción a los límites previstos en el artículo 61.5 de la Ley.

La Ley del Suelo de 2017 ha supuesto una mejora significativa para el sector agrícola y rural en Canarias.

La Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia

La Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, supuso el pleno ejercicio por la Comunidad Autónoma gallega de las competencias en materia de urbanismo constitucionalmente atribuidas, de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional.

La voluntad del legislador de cara a afrontar un texto legal que regule la materia urbanística en nuestra Comunidad Autónoma es clara: se persigue la promulgación de una ley presidida por los principios de transparencia, claridad, simplificación administrativa, seguridad jurídica y aplicabilidad práctica. Se está a partir de la idea básica de que el urbanismo es una tarea de todos: todos somos corresponsables de la construcción de nuestro territorio y no podemos eludir nuestra responsabilidad, cada uno en su terreno.

La Ley del suelo apuesta por la protección territorial y, en particular, por la defensa y respeto del suelo rústico, ya sea por la afección al dominio público o por la presencia de valores merecedores de especial salvaguarda. Uno de los principios que inspiran la ley es la simplificación administrativa y el interés por la consecución de los principios de agilidad y eficacia en esta materia, sin que ello suponga una merma del respeto a los valores naturales y a la riqueza de nuestro territorio.

Regulación del Suelo Rústico en Galicia

Otra de las novedades de la presente ley respecto al régimen del suelo es la regulación que se introduce del suelo rústico. Se mantienen las categorías de suelo rústico de protección ordinaria y suelo rústico de especial protección. Ahora bien, se propone una clarificación y objetivación de la categorización del suelo rústico protegido, que se definirá de conformidad con las protecciones y afecciones establecidas por las legislaciones sectoriales.

No constituye objeto de la presente ley, por tanto, la regulación de los usos urbanísticos en función de la categoría de suelo rústico de protección ante la que nos encontremos. La ley contempla exclusivamente una relación de usos para el suelo rústico, que desde el punto de vista urbanístico limita de la misma manera el uso del suelo rústico de especial protección, con independencia de su categoría, y el del suelo rústico de protección ordinaria. Ello es así ya que se entiende que todo el suelo rústico es merecedor de ser salvaguardado de usos que no sean consustanciales con su carácter o que puedan disponer de otro emplazamiento.

Procedimientos para Usos Admisibles en Suelo Rústico

En cuanto a los procedimientos para implantar los usos admisibles en suelo rústico, en aras de garantizar una mayor autonomía municipal, la ley, con carácter general, suprime la necesidad de obtener autorización urbanística autonómica, siendo suficiente con el título habilitante municipal.

Sin embargo, se mantienen dos excepciones para usos en los que se estima que su implantación debe ser objeto de una mayor tutela por parte de la Comunidad Autónoma: las construcciones destinadas a usos residenciales vinculados a las explotaciones agropecuarias y las construcciones que alberguen actividades complementarias de primera transformación de productos del sector primario.

Planificación Urbanística

El título II se dedica a la regulación del planeamiento urbanístico. En relación con la sistematización de las figuras de planeamiento, es preciso reseñar otro de los objetivos que impregnan la ley: dotar de seguridad jurídica al ordenamiento urbanístico, para lo cual se estima imprescindible que todos los ayuntamientos de Galicia dispongan de un instrumento de planeamiento que ordene su término municipal.

En desarrollo de ese Plan básico autonómico, se elaborarán los planes básicos municipales, para los ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes que no cuenten con un instrumento de planeamiento general. En relación con las figuras de planeamiento de desarrollo de los planes generales de ordenación municipal, se opta por una simplificación, diferenciando entre los planes parciales, los planes especiales y otras figuras de planeamiento, como son los estudios de detalle y los catálogos.

Ejecución del Planeamiento Urbanístico

El título IV se ocupa de la ejecución del planeamiento urbanístico, que se configura como una función sujeta al control municipal, reconociendo la participación de los particulares, principalmente a través de los sistemas de ejecución indirectos. Como novedad se introduce la obligación de que los sistemas de actuación se determinen en el plan general.

El legislador hace especial hincapié en la regulación del régimen de edificación forzosa y del deber de conservación. Se remarca el deber de los propietarios de finalizar las edificaciones para cuya ejecución obtuvieron la preceptiva licencia, englobándose dentro del deber genérico de edificar los solares. Para garantizar el cumplimiento de estos deberes, la ley atribuye a los ayuntamientos el mecanismo de las órdenes de ejecución y la obligación de acudir a los medios de ejecución forzosa o subsidiaria en caso de su incumplimiento.