La Política de Cohesión de la Unión Europea: Marco Estratégico 2007-2013

La política de cohesión de la Unión Europea, integrada en los Tratados desde 1986, se fijó como objetivo reducir la divergencia existente entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones con el fin de fortalecer la cohesión económica y social. En este trabajo se analizan las Perspectivas Financieras de la Unión Europea para el desarrollo y aplicación de políticas comunes en el período 2007-2013, así como las orientaciones estratégicas básicas que van a regir el funcionamiento de la política de cohesión durante dicho período. Esto se realiza de manera que pueda contribuir a mejorar el crecimiento, la competitividad y el empleo mediante la incorporación de las prioridades comunitarias de la renovada Estrategia de Lisboa y los requerimientos expresos de sostenibilidad ambiental, conforme a lo acordado en el Consejo de Gotemburgo.

La política de cohesión (también llamada política regional en el pasado) así definida es una de las políticas claves de la Unión Europea cuya importancia ha aumentado a medida que pasaban los años hasta convertirse en la segunda política comunitaria en cuanto a los medios que se le consagran, representando más o menos el 36% de los gastos del presupuesto de la Unión Europea, solo detrás de la Política agrícola común. Política clave, puesto que es emblemática del principio de solidaridad entre los Estados miembros de la Unión Europea, la política de cohesión tiene por ambición de reducir las disparidades regionales en términos de desarrollo (PIB per cápita), productividad y empleo, gracias a una transferencia de recursos de las regiones más ricas hacia las más pobres. Desde la última ampliación de la Unión, estos desequilibrios regionales han aumentado. Para organizar la política de cohesión entre 2007-2013, se estableció un nuevo dispositivo legislativo.

De manera general, la política de cohesión consta de tres elementos principales: el fomento de la competitividad de las economías regionales, el apoyo a la creación de empleos así como al desarrollo equilibrado y duradero de las zonas urbanas y rurales. Pero no solo se trata de favorecer el desarrollo de las regiones más pobres.

Orígenes y Evolución Histórica

La idea de solidaridad se recoge en el artículo 2 del Tratado de Roma de 1957, con el que se pone en marcha la Comunidad Económica Europea (CEE). Esta implica que todos los territorios de la Unión Europea van juntos en sus políticas comunes, objetivos y desarrollo en el proyecto europeo, que no sólo es económico sino también político. En este artículo ya hay algunos conceptos que después se ampliarán y que veremos plenamente desarrollados con la política de cohesión económica, social y territorial, tal como lo recoge el Tratado de Lisboa (2009).

Durante los años 60 Europa conoció una fuerte recuperación económica derivada de la reconstrucción tras el final de la Segunda Guerra Mundial. No obstante, algunas regiones tenían un crecimiento menor y sus empresas necesitaban ayudas extras. Se empieza a hablar de regiones desfavorecidas, es decir, aquellas que no llegan a la media de la Unión, entonces todavía CEE.

En los años 70 la crisis económica de 1973 (“Crisis del petróleo”) y la adhesión de tres nuevos Estados miembros -Dinamarca, Reino Unido e Irlanda- incrementan las diferencias entre las regiones ricas y las regiones desfavorecidas. Es entonces cuando se empieza a hablar de política regional, y de la necesidad de establecer una fuente de financiación exclusiva, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). La adhesión de otros tres países, en este caso mediterráneos, -Grecia (1981), España y Portugal (1986)- obliga a replantear la política regional. Se habla de países pobres, o países de cohesión.

El paso definitivo en la política regional se da en 1986 con la firma del Acta Única Europea, cuando, entre otras políticas nuevas, se incluye la de cohesión económica y social. Esa nueva política necesitaba una financiación adecuada con nuevos principios. Había que adaptar la política regional y la política social al objetivo de la cohesión y al nuevo mapa de la CEE con doce Estados miembros.

Fue Jacques Delors (presidente de la Comisión Europea entre 1985 y 1995), quien realizó la reforma necesaria con el conocido como «Paquete Delors I» en 1988. Las regiones menos desarrolladas son el principal objetivo y su financiación se incluye en un presupuesto plurianual, es decir, hay un plan que se desarrollará en varios años. En la nueva política de cohesión participan no solo las instituciones europeas, sino también las autoridades nacionales y subnacionales. Con esta reforma se inicia una forma de reforzar la cohesión.

El artículo 174 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea modificado por el Tratado de Lisboa dispone: "A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial. La Unión se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas." En 2009, con el Tratado de Lisboa, a la cohesión económica y social se suma la cohesión territorial. Con la integración de los diez nuevos países en 2004, y luego Bulgaria y Rumanía en 2007, es preciso reforzar este esfuerzo de armonización. Los principales beneficiarios de los Fondos han de contribuir al desarrollo económico de sus nuevos socios.

Marco Estratégico y Financiero 2007-2013

Las orientaciones estratégicas comunitarias 2007-2013 en materia de cohesión tienen por objetivo contribuir al crecimiento y al empleo. La Comisión propone asignar 376 mil millones de euros a la política de cohesión para este periodo.

Instrumentos Financieros

Un reglamento general establece las normas comunes que van a regir el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Cohesión (FC), el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca (FEMP). Estos son los principales fondos utilizados para la implementación de la política de cohesión.

Un marco estratégico común contiene las prioridades de la UE. Gracias a este nuevo marco, un conjunto único de normas regirá cinco fondos diferentes (incluidos los créditos destinados al desarrollo rural y al sector de la pesca). Los distintos contratos de asociación se referirán a dicho marco. La Agrupación Europea de Cooperación Territorial es también un instrumento relevante en este contexto.

Prioridades Temáticas y Regionales

Se han fijado importes mínimos de subvenciones en determinados ámbitos prioritarios, que corresponden a los objetivos de la Unión Europea. El crecimiento económico sostenible en las ciudades debería ir acompañado de medidas destinadas a reducir la pobreza, la exclusión y los problemas medioambientales. La Comunicación presenta y propone medidas en un gran número de ámbitos y refleja las posibilidades de intervención de los Fondos Estructurales. Para superar los distintos retos y reforzar su poder de atracción, las ciudades deberían atraer más inversiones y crear empleo. Las ciudades pueden adoptar medidas para apoyar la innovación, el espíritu empresarial y la economía del conocimiento. Como hay un exceso de personas con cualificaciones elevadas y de personas que poseen un nivel de cualificación bajo, las ciudades concentran a la vez necesidades y posibilidades. Los proyectos de desarrollo urbano podrán recibir apoyo en el marco del FEDER, del FSE y del Fondo de Cohesión.

El desarrollo sostenible de las zonas urbanas se ve asignar una prioridad. Movilizará al menos un 5% de los recursos del FEDER en el marco de acciones integradas. En complemento, la Comisión emprenderá acciones innovadoras en las zonas urbanas y facilitará el acceso a los recursos del FSE.

Asignación de Recursos por Tipo de Región

La política de cohesión establece porcentajes mínimos de financiación para ciertas áreas clave, adaptándose a las necesidades de cada tipo de región:

• En las regiones más desarrolladas o en transición, al menos el 80% de las ayudas del FEDER se destinarán a inversiones en eficiencia energética y energías renovables, innovación y refuerzo de la competitividad de las PYME.
• Este porcentaje será del 50% en las regiones menos desarrolladas.

La siguiente tabla resume algunos de los compromisos financieros clave:

Gobernanza y Dimensión Social

Para procurar que las inversiones europeas en crecimiento y empleo no estén perjudicadas por políticas macroeconómicas y fiscales aventuradas o por problemas administrativos, la Comisión propone establecer un estrecho vínculo entre la política de cohesión y la gobernanza europea que se trate del procedimiento de déficit excesivo o del semestre europeo, por ejemplo. Los programas financiados por los fondos podrán adaptarse a los cambios de circunstancias económicas.

Según László Andor, Comisario de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión: “Esta propuesta integrada fortalece la dimensión social de la política de cohesión porque garantiza unas cuotas mínimas del Fondo Social Europeo y refuerza el Fondo de Adaptación a la Globalización. Dar prioridad a las personas es una parte importante de los esfuerzos que estamos realizando para salir de la crisis.”

Enfoques Innovadores y Nuevas Categorías Regionales

En el contexto de la continua evolución de la política de cohesión y las discusiones sobre su futura configuración, se consideró la introducción de nuevas categorías regionales para abordar con mayor precisión las disparidades. A continuación, se encuentran las regiones "de transición". Esta nueva categoría creada por la propuesta de la Comisión abarca las regiones cuyo PIB se sitúa entre el 75% y el 90% de la media de la UE 27. Esta categoría incluye 51 regiones (una población de más de 72 millones), incluidas las 20 regiones que salieron de la categoría de las regiones menos desarrolladas gracias a las acciones de política de cohesión realizadas en los años pasados. Esta categoría se creó para tomar en cuenta de manera más precisa las disparidades de desarrollo. En las regiones en transición, la cofinanciación procedente de la Unión Europea alcanzará el 60% como máximo.