Liderazgo en la Gestión Pública: Definición y Características

El liderazgo en la gestión pública es un factor clave para el éxito, considerándose como la creación de un valor que apoya el desarrollo, la eficacia y la trascendencia del sector. En la Administración Pública Moderna, el liderazgo es uno de los principales factores de éxito.

Este artículo presenta una revisión teórica y documental de la literatura sobre la relación entre liderazgo y motivación en empresas públicas, conceptos que han sido desarrollados ampliamente por separado, pero cuya interdependencia no encuentra grandes desarrollos ni investigaciones que la soporten. Esta propuesta forma parte del sustento para la propuesta de tesis doctoral bajo la temática “Metodología de evaluación de los impactos económicos y sociales de Transmilenio en Bogotá”, dado que en ella confluyen estos dos conceptos.

Como un aporte a este tema de liderazgo en el sector público, se plantea cómo estos conceptos pueden convertirse en una interesante estrategia para la mejora organizacional de las empresas de este sector si se elaboran de manera simultánea.

En primera instancia se presenta una introducción donde se evidencia la necesidad de este tipo de estudios en respuesta a la búsqueda constante de las organizaciones de metodologías que permitan la optimización de sus procesos. Más aún cuando el campo de aplicación se ubica en un sector que adolece de resultados a este respecto: el sector público.

A continuación y como parte del aporte teórico para los procesos de este sector, se presenta una pequeña construcción que sustenta y resalta algunas condiciones que moldean este sector. Se trata de la teoría de los bienes y servicios públicos.

Dentro de la revisión de la literatura, se encontró un concepto teórico que se presenta de manera importante en la mayoría de estudios de liderazgo en el sector público. Se trata de la Motivación de Servicio Público (PSM). Una propuesta sobre sus conceptos base, origen, componentes y desarrollo se presenta como aporte al entendimiento de la revisión planteada.

Como tema central de esta propuesta y según se anuncia en el título, se presenta una revisión de la literatura acerca de los estudios sobre la relación entre el liderazgo, la motivación y el desempeño de los empleados en las empresas que ofrecen servicios públicos. Al tratarse de un tema que ha despertado el interés de los académicos en épocas relativamente recientes, esta revisión se ocupa de los últimos hallazgos al respecto.

Introducción

La revolución de la administración pública indica que los gobiernos se encuentran en una constante búsqueda de mejora de la productividad en los procesos de las organizaciones estatales y de la orientación al servicio.

Para entender y contextualizar el espectro de actuación de los servidores públicos donde precisamente se “prestan” este tipo de servicios, en este artículo y de manera inicial se presenta una pequeña revisión de la teoría de los bienes y servicios públicos y del origen y evolución que este ha tenido a lo largo de su historia. Esta revisión incluye diferentes ópticas desde los puntos de vista económico y administrativo u organizacional, que permitirán al lector entender el concepto de liderazgo y motivación en la prestación de servicios públicos.

Precisamente, es la definición de Perry y Hondgehem (2008) la que permite iniciar la contextualización del ámbito de desarrollo y el nivel de prestación ideado para la “Motivación de Servicio Público - PSM”. En ella se expresa que el servicio orientado a la comunidad de las áreas del sector público, conllevan a una “orientación de los servidores a adelantar su desempeño con el propósito de hacer y generar el bien” tanto a la sociedad como a sus componentes”. Pero existen también estudios que demostraron el fracaso de una iniciativa común en algunas empresas en los años 70s: intentar obtener esta mejora en el servicio al ciudadano basada en incentivos financieros (Perry, Mesch, and Paarlberg 2006).

Esta preocupación de los gobiernos para mejorar la productividad, el fracaso afrontado en el pasado cuando se quiso basar esta mejora únicamente en incentivos financieros y la nueva óptica que explica la orientación de algunos servidores públicos a generar bienestar dentro de la sociedad (entendida en este artículo como Motivación de Servicio Público PSM), sirvió de punto de partida para que algunos académicos orientaran sus esfuerzos a investigar e intentar explicar el liderazgo (y particularmente el liderazgo transformacional) como motivadores para influir en el rendimiento de los empleados. Tal como lo expresa Caillier, “los académicos adolecen en investigar el nivel en que dos motivadores (en este caso la PSM y la atracción de los empleados hacia la misión de la empresa ) interactúan con el liderazgo transformacional para influir en el desempeño de los empleados (2014). Y sobre esta premisa se apoya la presenta propuesta.

Un tercer planteamiento expuesto por Olsen (2006), critica a los detractores de las instituciones públicas que las califican como indeseables, obsoletas y sin viabilidad dado que responden perfectamente al prototipo de la antigua burocracia. Por el contrario, continúa este autor, las democracias contemporáneas se encuentran en una interesante discusión acerca de las correctas estrategias de administración pública, planteando que estas deben presentar niveles aceptables de identidad institucional y de viabilidad financiera.

La propagación de los tres argumentos anteriores dentro de las Facultades de Administración Pública en el mundo se señala como origen de una nueva teoría de motivación de los empleados públicos y el cada vez más aceptado argumento de la realidad y de los principios que soportan la llamada “new public administration” (Zaharia (2012)), llevaron a que autores como Perry y Hondeghem (2008), Vrabková (2013), Wiesel y Modell (2014) afirmaran que en la primera década del siglo XXI inició el desarrollo de una nueva teoría de liderazgo y motivación en los sectores públicos. En ámbitos académicos y fruto del interés hacia el tema, empezó a popularizarse el concepto de la “Motivación de Servicio Público”. (PSM por su sigla en inglés).

Para iniciar esta revisión, se considera necesario plantear una definición sobre lo que en este escrito se entenderá como liderazgo, para de esta forma tener un punto de partida común sobre otros conceptos. Como lo enuncia Fernández y Vecchio, el liderazgo es la forma en que los llamados “lideres” influyen en el comportamiento, valores y motivaciones de otros para alcanzar los objetivos de una organización (1997). O entendiendo este papel de los encargados de un proceso para dirigir y motivar personas bajo su dirección para el logro de objetivos (Mintzberg, 1998). Estas dos concepciones tomadas para el artículo, ayudan a entender la relación estrecha entre el concepto de liderazgo y el de motivación. Y para que particularmente en el sector público pueda hablarse de una “Motivación de Servicio Público” o PSM.

El líder directivo debe modificar el estilo de dirección haciéndola participativa (trabajo en equipo) y delegando responsabilidades entre sus jefes y empleados, esto es promoviendo una cultura del “empowerment”. Los líderes participativos:

• Descentralizan la autoridad.
• Las decisiones participativas no son unilaterales, como en el caso de los déspotas, ya que los líderes participativos aprovechan las aportaciones y la participación de sus seguidores.
• Informan a los empleados acerca de las condiciones que afectan a su trabajo y los alientan para que expresen sus ideas, hagan sugerencia y emprendan acciones.

Lo más importante, no es necesariamente el cumplimiento de reglas y enaltecer la autoridad, sino además involucrarse de manera comprometida en el logro exitoso de los objetivos programáticos e institucionales. Los buenos gerentes o directores o administradores no sólo reaccionan a lo que acontece dentro y fuera de la organización, sino que anticipan unos movimientos, ponen en marcha otros, ordenan y reordenan prioridades y recursos. En una palabra, mantienen el adecuado control de la situación total en un clima receptivo y estimulante para sus colaboradores, ojo no empleado sino colaborador porque todos colaboran a su gestión para el cumplimiento de los fines propuestos y trazados en la organización.

Todo ejecutivo, gerente o administrador en el servicio público necesita conocer las necesidades fundamentales del ser humano y la importancia que tienen las mismas en el hacer gerencial. El profesional, en su rol de servidor público en los niveles de supervisión y en los decisionales altos debe desarrollar la capacidad de reconocer esas necesidades fundamentales. Ese conocimiento es relevante para el administrador público desde dos perspectivas distintas, a saber:

1. La perspectiva de él como recurso o agente de formulación de política pública y de estructurador de programas de servicio para un conglomerado humano.
2. La perspectiva de él como supervisor o dirigente de las personas que laboran en la agencia.

Entre las diferentes teorías desarrolladas sobre las necesidades fundamentales del ser humano se destaca la de Abraham Maslow, profesor de sicología de la Universidad de Brandies en Massachusetts, en Estados Unidos. Maslow considera que las necesidades humanas van desde las primarias, que son las de subsistencia, hasta las más elevadas llegando a la de autorrealización como ser humano. Esas necesidades obedecen a que los seres humanos se desarrollan, se forman, se socializan, se paralizan o se superan por su relación e interrelación cotidiana con otros seres humanos y por las vivencias que ellos experimentan.

El primer nivel básico que hace al ser humano más dependiente es el de las necesidades fisiológicas y de supervivencia, que necesita satisfacer por todos los medios a su alcance. Ese nivel incluye necesidades como alimento, descanso, temperatura adecuada, vestuario y la relación sexual. Si todas esas necesidades están insatisfechas y el organismo es dominado por aquellas de orden fisiológico, las superiores serán prácticamente inexistentes. Entonces todas las capacidades estarán al servicio de la satisfacción de las necesidades de ese primer nivel. La inteligencia, la memoria y los hábitos se convierten sencillamente en medios para la satisfacción fisiológica del ente.

Los seres humanos no pueden ascender a un escalón superior de conducta si no han satisfecho sus urgencias de niveles inferiores. En ese caso la urgencia por poseer unos zapatos nuevos, por adquirir un automóvil, por escribir poemas, o el interés por la historia patria, se convierte en asuntos de importancia secundaria. Cuando no hay pan el hombre sólo vive para el pan. Pero, cuando se alimenta regular y adecuadamente, el hambre deja de ser su necesidad más apremiante. Mas como el hombre es perpetuamente un ser de deseo, en cuanto sacia una necesidad surge otra en su lugar.

En el segundo orden de necesidad están las de seguridad y protección: protegerse contra el peligro, contra la amenaza, contra la privación. Esas son las necesidades fisiológicas que se proyectan al futuro, ya que incluyen la seguridad de protección médica, de vivienda, de ingreso, etc. Sentirse protegido y seguro es una reafirmación de su subsistencia. El miedo se apodera de la gente cuando esa necesidad se ve amenazada y dado que una persona asustada no es dueña de sus actos, pierde capacidad para actuar racionalmente.

Para sentirse seguro, el ser humano necesita sentirse amado. El amor es la nutrición básica de su personalidad; el alimento que necesita para crecer y madurar. La satisfacción adecuada de la necesidad de afecto y amor hace surgir en el individuo la voluntad de incorporar valores éticos y sociales que le permiten ganar un sitio en la sociedad. Surge en él la ambición, el deseo de logro, de participación en la vida de grupo, de vivir y de dar más allá de sí mismo. Esas necesidades superiores se convierten en estímulos que trascienden su conducta como lo son el deseo de fuerza y de dominio frente al mundo, de sentirse satisfecho consigo mismo, de sentir que tiene habilidades, capacidades o talentos para lograr ciertas cosas que él tiene en alta estima.

La no satisfacción de esas necesidades produce sentimientos de debilidad e impotencia, de inferioridad, de baja autoestima. Si las circunstancias le niegan la oportunidad de trabajo y de lograr esas aspiraciones, si sus relaciones familiares y con los miembros de su comunidad fueran limitadas, habrá de sentirse profundamente frustrado y experimentará una necesidad equivalente al hambre fisiológica.

La persona, cuyas necesidades de seguridad, asociación o status le han sido negadas, probablemente se siente tan enferma como la persona que padece de anemia y obviamente su enfermedad se reflejará en su comportamiento.

Los gerentes a cargo de instituciones de servicios deben estar conscientes de la ansiedad que produce en los adultos tener que depender de otros. Esto es, del sentido de inadecuacidad que les abruma cuando se quedan sin empleo, y la incomodidad interior que le provoca el tener que acudir a una agencia en busca de ayuda aún sabiendo que tiene ese derecho.

Sabemos que un gran segmento de nuestra población depende del Estado para aliviar sus problemas y necesidades básicas. Esa población, cuyas circunstancias de vida han sido profundamente frustrantes y cuya relación con el mundo ha sido limitada, está cargada de hostilidad, ansiedad, desesperanza y frustración. El administrador debe tratar de entender y comprender el efecto que esas circunstancias producen en la conducta de dichas personas y diseñar métodos para atenuar los conflictos que surjan con la clientela.

Es un error de un ejecutivo y gerente considerar la pasividad del empleado o la tendencia a evadir responsabilidades como algo inherente a la naturaleza humana. Ese comportamiento puede ser indicativo de que la persona se siente privada en sus necesidades de afecto y pertenencia, estima, valía y autorrealización. Cuando la organización provee para la satisfacción de las necesidades básicas, el empleado entonces transciende a las de logro, pertenencia y autorrealización. Si la organización falla en proveer nuevas oportunidades para satisfacer ese orden de necesidades superiores, los empleados insistirán en demandas por más dinero, ya que les permitirá, en parte, compensar su insatisfacción.

El gobierno y la administración no son invenciones recientes. Son tan viejos como la historia de la humanidad que siempre ha estado en la búsqueda de medios para llenar o satisfacer sus necesidades básicas. Hasta donde llega la memoria humana, el arte de administrar ha sido uno de los imperativos esenciales del hombre.

Teoría de los Bienes y Servicios Públicos

En este apartado se presenta una revisión teórica y de la literatura de los principales aspectos que configuran un servicio público y el papel del Estado en la prestación de los mismos.

Se considera importante esta precisión a manera de contextualización del papel que el liderazgo puede asumir en el Sector público. Entender el concepto de un bien o servicio público elevados a la categoría de estudio teórico también posibilita la comparación y análisis de la relación con otras teorías. Adicionalmente, al entender el impacto social y económico que la forma en que estos servicios públicos son prestados, posibilita también el entendimiento de la importancia que otras teorías que influyan en su proceso pueden tener. Y claro, entender la motivación y el liderazgo ejercido sobre los servidores públicos que se constituyen en los actores activos de este proceso, es también una manera de entender el concepto planteado en este artículo.

Tal y como lo explica Braña (2004), desde mediados de la década de los 90's la teoría de los servicios públicos ha avanzado muy poco y la visión es similar a la que se tenía en épocas anteriores. Aun así, existe un tópico surgido de la dinámica del mundo actual: la teoría de los bienes y servicios públicos globales, situación que es importante analizar desde los orígenes de las teorías económicas de inicios del siglo XX.

Como ejercicio de revisión histórica de este concepto y en atención a lo expresado en el anterior párrafo como estrategia para abordar las teorías actuales al respecto y de esta manera construir la propuesta de base para la investigación, en este apartado se presenta un breve recorrido por los aportes de autores tales como Lindahl y Wicksell, Musgrave, Samuelson, Sen, Dornbusch, Ledyard, McFadden, Gilbert, Charness y Rabin y Desai.

Musgrave (1939) como complemento a los primeros aportes de 1928 de Lindahl publicados casi tres décadas después de su planteamiento (1958) y Wicksell (1934) y posteriormente ellos mismos como evolución a sus postulados iniciales, relacionan directamente la base de esta teoría con la teoría neoclásica de la Hacienda Pública y que divide el papel económico del Estado en tres funciones: la asignación, la redistribución y la estabilización. Esta separación es importante dado que por primera vez se distinguen por separado los conceptos de asignación y redistribución. Continuando con el análisis de la teoría, los autores destacan claramente la utilidad de la intervención del Estado al asignar bienes y servicios públicos al no ser estos en ciertos momentos respuesta a las necesidades preferentes o a las indeseables. Como resultado de estos planteamientos, se generó una inmensa discusión teórica que aún tiene incidencia en el concepto de la teoría de servicios públicos en el siglo XXI y que presenta como principal tópico el papel del Estado como ente regulador de su asignación. Lo anterior en directa contraposición a un postulado de la teoría neoclásica de principios de la segunda mitad del siglo XX: la soberanía del individuo.

Samuelson (1954, 1955, 1958) brindó un importante aporte a esta teoría al proponer modelos numéricos y gráficos de explicación a su funcionamiento. Estos modelos le permitieron adicionalmente plantear la relación y la función de los servicios públicos como agentes de distribución de la renta (del Estado) y susceptibles de tener asignaciones de renta.

Durante las cuatro últimas décadas, autores como Sen (1977), Arnott y Stiglitz (1979), Dornbusch (1980), Ledyard (1995), Stiglitz (1998), McFadden (1999), Gilbert (2001), Charness y Rabin (2002), Desai (2003) aportaron interesantes postulados y plantearon las bases de los que se podría llamar la teoría de los Bienes y Servicios y el papel del Estado en su asignación y control para el siglo XXI. Aunque estos aportes poseen bastantes detalles que fortalecen esta teoría y la detallan profundamente, se podría resumir este proceso considerando lo siguiente:

La tradicional teoría de los servicios públicos ha evolucionado al ritmo de los cambios que ha sufrido la economía global, existiendo actualmente una nueva forma de entender el concepto. Esto mismo es señalado por Braña en el 2004 y retomado por García-Arias (2004) al referirse al concepto de teoría de los Bienes Públicos Globales (BPG), destacando que este nuevo concepto se genera al entender que los consumidores o usuarios de los bienes y/o servicios públicos podrían acceder de manera justa y equitativa a estos siempre y cuando exista un control y una intervención pública por medio de algún mecanismo supranacional que garantice un nivel de dotación (provisión) eficiente de los mismos.

En adición a lo anterior y a manera de conclusión final para este artículo en lo concerniente a la teoría de los Servicios Públicos, se puede resaltar que tal y como lo expresan Fang y Norman (2014), la participación del gobierno en la prestación de un bien o servicio privado genera información sobre las preferencias del mercado y de esta forma facilita el mejoramiento en la dotación de estos servicios para mejorar la eficiencia del mercado.

Conceptos Base para el Desarrollo de la Teoría PSM (Motivación de Servicio Público)

Diferentes autores cuyas disciplinas principales de estudio se relacionaban con los procesos estatales y la “cosa pública”, con el liderazgo y con la motivación en las organizaciones, desde hace más de tres décadas han contribuido con sus aportes al desarrollo del concepto de la Motivación de Servicio Público o PSM. Como se enunció anteriormente, estas contribuciones y la conjunción de los 3 elementos mencionados propiciaron esta nueva concepción de motivación y llevaron a los autores antes mencionados a formular su afirmación.