El Estado emprendedor de Mariana Mazzucato: Desmontando mitos sobre la innovación

Suele pensarse que es mejor dejar la innovación en manos de los empresarios dinámicos del sector privado, y que el Estado, ese ente anquilosado, debería mantenerse al margen. En “El Estado emprendedor”, su libro más emblemático, Mariana Mazzucato desmonta este falso mito para demostrar que el Estado, lejos de limitarse a intervenir en el mercado para subsanar posibles errores o abusos, es en realidad la organización más audaz del mercado, capaz de asumir las inversiones de mayor riesgo, y un facilitador clave de las innovaciones tecnológicas que impulsan el crecimiento económico.

Desde la perspectiva capitalista, siempre se ha considerado que el sector privado es innovador, dinámico y competitivo, mientras que el Estado desempeña un rol más estático, interviniendo en el mercado tan solo para subsanar posibles fallos en el desarrollo de sus actividades. La economista Mariana Mazzucato se encarga de desmontar este falso mito ampliamente extendido para demostrar que el Estado no es un lento y conservador ente burocrático, sino todo lo contrario: es la organización más emprendedora del mercado y la que asume inversiones de mayor riesgo.

La tesis rompedora de Mazzucato

La tesis de Mazzucato es rompedora, valiente, pero a la vez coherente y documentada, lo cual lo hace de lectura imprescindible. En la primera parte del libro, la autora se centra en desmontar los mitos en torno al papel de las empresas frente al sector público en el ámbito de la innovación. Dice que el carácter dinámico y emprendedor del sector privado, frente a la apatía e ineficiencia del sector público no tiene porqué ser cierto. Lo argumenta desde un planteamiento teórico, aportando bastantes datos, donde la innovación tecnológica la concibe como una función de inversión en I+D y capital humano asumiendo rendimientos crecientes a escala.

Mazzucato rompe en su libro con la mayoría de los estereotipos sobre la génesis de la innovación y la tecnología. En especial, acaba con la idea de que la iniciativa privada es la generadora de la innovación y el estado es una máquina burocrática y pesada que obstaculiza el desarrollo económico. La literatura económica, incluida la progresista, insta al estado a retirarse para favorecer que la iniciativa privada pueda desarrollarse. Según el pensamiento convencional, la iniciativa privada es capaz de conseguir un mayor desarrollo y por consiguiente una mayor prosperidad para todos y su capacidad para conseguirlo será mayor cuanto más libre esté de cortapisas, regulaciones e impuestos. Frente a ese relato, la conclusión de “El Estado Emprendedor” es clara: el Estado, lejos de ser un lastre para la innovación, es su principal motor.

Al contrario de lo que nos han publicitado hasta la saciedad, el Estado es el agente que asume los riesgos y el que ha dirigido el desarrollo de las principales tecnologías actuales. Los países que han desarrollado un sector público que ha asumido el papel de líder han conseguido crear las tecnologías que han revolucionado el mundo actual. La condición para que se creen tecnologías innovadoras pasa por un Estado que adopte un papel activo, pues la iniciativa privada no las desarrolla.

El capital riesgo, en realidad, no asume riesgos. Las empresas de capital riesgo se limitan a entrar en las industrias cuando han superado las peores etapas, los famosos "valles de la muerte", y esto solo es posible con el apoyo decidido y el liderazgo del estado. También se desmonta a los innovadores de garaje descritos como un mero cliché inventado, precisamente, para justificar el papel que adopta el sector privado en el proceso.

La ideología del valor del accionista ha extendido la idea de que asumía el riesgo al no tener garantizado un beneficio, dando por hecho que el resto de agentes que participaban en el proceso innovador, contribuyentes y trabajadores, lo tenían garantizado.

Ejemplos ilustrativos de la intervención estatal

Con numerosos ejemplos, Mazzucato explica cómo, sin el papel crucial de los fondos públicos, el iPhone no sería tan inteligente, ni habrían tenido lugar muchos de los más importantes avances farmacéuticos o en las energías renovables. El sector privado solo encuentra el coraje para invertir después de que un Estado emprendedor haya realizado las inversiones de alto riesgo, y los «genios de la innovación», tan dados a las quejas por las trabas administrativas y fiscales, son en realidad beneficiarios privilegiados de las inversiones públicas en el desarrollo de nuevas tecnologías.

Para ilustrar su visión, Mazzucato dedica la mayor parte de su libro a describir el origen y desarrollo de los actuales sectores más dinámicos: tecnología de la información, industria farmacéutica y energías renovables. Todos ellos tienen en común el papel fundamental que ha jugado el estado en su desarrollo (o en la ausencia del mismo).

El caso del iPhone y la tecnología de la información

Mazzucato estudia el caso de Apple, y en concreto, del iPhone y cómo todas las tecnologías que emplea fueron desarrolladas por diversas agencias gubernamentales norteamericanas. No se trata de negar el acierto de Apple para ponerlas en común, agruparlas y vender un producto que ha revolucionado el mundo con su diseño. El libro no trata de negar su acierto como empresa, sino mostrar que este producto no se habría realizado sin los desarrollos tecnológicos nacidos de la iniciativa pública. El sector público es el que apostó, de manera revolucionaria, por iniciativas que generaron las pantallas táctiles o la aplicación Siri.

La evolución de las tecnologías que hoy encontramos en un iPhone es un testimonio del papel fundamental del estado en la investigación y desarrollo inicial. Aquí se presenta una tabla que resume algunos de estos desarrollos:

La industria farmacéutica y la incertidumbre en la innovación

Del mismo modo se analiza la industria farmacéutica en la que el sector público es el único agente que desarrolla principios activos innovadores. Por el contrario, la industria se enfoca en el desarrollo de variantes de los fármacos más populares. La experiencia de esta industria permite a Mazzucato explicar que los procesos tecnológicos no son lineales, y no pueden ser explicados únicamente desde la inversión en I+D. El comportamiento de la industria farmacéutica constituye un claro ejemplo de por qué no es así. Lo que habitualmente se contabiliza como gasto en I+D se corresponde, en su mayor parte, en variaciones comercializables de productos ya existentes y comprende gastos en marketing y comercialización, casi en su totalidad.

Los procesos tecnológicos exitosos se generan en redes complejas, entramados en los que aparecen múltiples protagonistas, caracterizados generalmente, por estar liderados por el sector público, especialmente en las fases incipientes que no son nunca emprendidas por la iniciativa privada. La innovación ocurre como parte de un proceso global, no como un proceso individual o incluso organizativo y precisa la construcción de ecosistemas colaborativos. El tipo de gobernanza empresarial lleva a las empresas a invertir desmesuradamente en desarrollos con retornos rápidos, totalmente incompatibles con el desarrollo lento y pausado de tecnologías rompedoras.

La revolución de la energía verde

“El Estado Emprendedor” también analiza la revolución de la energía verde, eólica y solar, y las razones por las que ha fracasado en algunos países y ha triunfado en otros, sobre todo en Alemania y China. En esta parte aparece fugazmente alguna mención a nuestro país, como ejemplo de los pobres resultados que han generado la política errática acometida de empezar-detener que no ha sido capaz de consolidar su industria. Esta situación también se ha producido en EE. UU., país que retiró subsidios a la industria eólica y recortó el presupuesto de I+D, generando un estancamiento de la industria que emigró a Europa, y en especial a Alemania. Alemania y China han optado por realizar una apuesta decidida, a corto y largo plazo, por el sector de la energía solar y eólica y actualmente son los líderes tecnológicos indiscutibles.

Redefiniendo el papel del Estado y la distribución de la renta

Al no admitir el verdadero papel del Estado, hemos terminado creando un «sistema de innovación» en el que el sector público socializa los riesgos mientras las recompensas se privatizan. Mazzucato propone ideas para cambiar esta dinámica disfuncional, reformulando los parámetros del tradicional debate Estado versus sector privado de manera que ambas partes resulten beneficiadas.

El libro termina con una reflexión sobre la distribución de la renta generada por la innovación y cómo está desequilibrada totalmente a favor de las empresas. La situación está propiciada por el desequilibrio que existe entre riesgo y beneficio en la innovación. El riesgo se ha asumido de manera colectiva mientras que los beneficios se han distribuido de manera mucho menos colectiva. Las características del proceso innovador, en el que prima la verdadera incertidumbre, unos costes hundidos inevitables y una elevada intensidad de capital, hacen que el sector privado huya de este tipo de actividad.

El sector innovador se ha comportado de manera similar al financiero socializando riesgos y privatizando beneficios. Ello ha permitido que empresas como Apple hayan sido capaces de acaparar una proporción desmesuradamente grande del valor añadido por la tecnología que están explotando. El sector público no recibe buena parte de los frutos que ha propiciado ni de manera directa ni a través del sistema fiscal, diseñado para el capitalismo industrial e incapaz de gravar a las empresas del nuevo sistema productivo.

Por tanto, se produce la paradoja de que el verdadero motor de la innovación sea el sector público, que los países que han hecho una verdadera apuesta por la innovación liderada por sus agencias gubernamentales han sido los motores del desarrollo tecnológico, pero a la vez, el conjunto de ideas que constituye la sabiduría convencional dificultan su actuación hasta el extremo de haberla cesado por completo en ocasiones. El resultado es la falta de sostenibilidad de un sistema de innovación que se basa en el gobierno, pero que no permite que este reciba un sistema de recompensas adecuado.

Propuestas de Mazzucato para un sistema de innovación más equitativo

La sostenibilidad del sistema de innovación precisa del desarrollo de mecanismos que posibiliten la rentabilización del riesgo asumido por el estado y que las empresas que están beneficiándose desmesuradamente de los desarrollos tecnológicos producidos por el sector público retornen una proporción razonable de los ingresos que están obteniendo. Ello implica un cambio radical de las políticas de innovación que no pueden seguir basándose en desgravaciones fiscales al I+D. Las décadas de inversión gubernamental para crear la base científica que ha propiciado el desarrollo de las TIC no ha generado un crecimiento “equitativo”. Es necesario diseñar formas que permitan distribuir los enormes beneficios que está generando este sector.

Diseñar instituciones para que todos los agentes que asumen el riesgo del proceso innovador reciban una parte equilibrada del beneficio generado y revertir un sistema actual que es generador de desigualdad. Un primer paso debería ser incrementar la transparencia de la inversión del gobierno propiciando, por ejemplo, una participación privilegiada en las patentes generadas. Los préstamos o ayudas a la innovación deberían ser devueltos, en algún grado. Mazzucato aboga por emplear un esquema similar al de los préstamos a los estudiantes en el que se devuelve una vez que la empresa haya alcanzado un umbral mínimo de ingresos. El gobierno debería mantener la propiedad de parte de las empresas a las que apoya. Los bancos de inversión no se deberían limitar a financiar las inversiones que el sector privado no financia por su aversión al riesgo sino crear oportunidades para los productores. Por ejemplo, el banco de inversión chino financió con 3000 millones de dólares el mayor proyecto de energía eólica en Argentina, que utiliza turbinas chinas. Por último, se debe asegurar que se innova en cosas que necesitamos.

Conclusiones del libro

En resumen, el libro “El Estado Emprendedor” de Mazzucato es un alegato a la redefinición del papel del Estado en el desarrollo económico en el ámbito de la innovación. El libro ayuda a reflexionar sobre estas cuestiones ya que además de los ejemplos que la autora nos relata con bastante precisión, se hace una sistematización de las características más importantes que debe tener un estado emprendedor exitoso. Es la piedra angular de la obra de Mazzucato, uno de los libros de economía más importantes de las últimas décadas, un llamamiento a transformar nuestra visión del Estado.

Sobre la autora: Mariana Mazzucato

Mariana Mazzucato es catedrática de Economía de la Innovación y Valor Público en el University College de Londres, donde dirige el Instituto de Innovación y Propósito Público. En Taurus ha publicado “El valor de las cosas” (2019), “Misión economía” (2021) y “El Estado emprendedor” (2022, publicado originalmente en 2013). Ha recibido numerosos premios, entre ellos el John von Neumann Award en 2020 y el Leontief Prize en 2018. Es asesora de distintos gobernantes internacionales y presidenta del Consejo de Economía de la Salud para Todos de la Organización Mundial de la Salud, así como miembro de la Junta Consultiva de Alto Nivel de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas.