Acuerdos Marco en Contratación Pública: Regulación y Límites, con Énfasis en el Contratista Único

Los acuerdos marco se encuentran configurados como un sistema de racionalización de la contratación, los cuales se caracterizan por preestablecer una serie de condiciones o términos que serán comunes a todos los contratos que se adjudiquen durante la vigencia del acuerdo marco. La Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) define a los Acuerdos Marco (AM) como un sistema para la racionalización de la contratación de las Administraciones Públicas, no siendo un procedimiento de contratación como tal ni una tipología de contrato.

Su finalidad es optimizar la adquisición de bienes y servicios, así como la realización de obras a través de la aplicación de economías de escala, la reducción de costes de transacción y una mayor agilidad o simplificación de los trámites administrativos, contribuyendo a una gestión más eficiente y eficaz del gasto público. El artículo 22.2 de la LCSP obliga a los poderes adjudicadores a “velar por la eficiencia” en la contratación pública.

Por «acuerdo marco» se entenderá un acuerdo entre uno o varios poderes adjudicadores y uno o varios operadores económicos, cuya finalidad es establecer los términos que han de regir los contratos que se vayan a adjudicar durante un período determinado, en particular por lo que respecta a los precios y, en su caso, a las cantidades previstas.

Ámbito de Aplicación y Modalidades

Mediante este sistema se podrán adjudicar contratos de obras, suministros y servicios. También se podrán concluir Acuerdos Marco en el contexto del sistema de contratación centralizada, dentro de la primera fase del procedimiento especial de adopción de tipo previsto en el artículo 206 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP).

Finalmente, mediante este sistema formalizado con un único empresario, se adjudicarán los contratos de suministro en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienes de forma sucesiva y por medio unitario sin que la cuantía total se defina con exactitud al tiempo de celebrar el contrato, por estar subordinadas las entregas a las necesidades del adquirente. De hecho, el suministro de tracto sucesivo por precio unitario, como modalidad de contrato de suministro establecida en el artículo 9.3 a) del TRLCSP, se adjudicará de acuerdo con las normas previstas para los acuerdos marco celebrados con un único empresario.

Duración de los Acuerdos Marco y Contratos Derivados

Los Acuerdos Marco no podrán tener una duración inicial superior a los 4 años, si bien se aclara que pueden existir casos excepcionales en que se autorice una duración superior. La duración de los contratos basados en un acuerdo marco es independiente de la duración del acuerdo marco y se regirá por lo previsto en el artículo 29, relativo al plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación, así como por los pliegos reguladores del acuerdo marco. Solo podrán adjudicarse contratos basados en un acuerdo marco durante la vigencia del acuerdo marco.

El Valor Máximo Estimado como Límite de Precio

Los Acuerdos Marco tendrán siempre un Valor Máximo Estimado (VME), que será equivalente al conjunto de contratos derivados que se prevea celebrar durante la duración total del Acuerdo Marco más las eventuales prórrogas. En relación con esta cuestión, el artículo 101.13 de la LCSP establece que, para los acuerdos marco, se tendrá en cuenta el valor máximo estimado, excluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, del conjunto de contratos previstos durante la duración total del acuerdo marco o del sistema dinámico de adquisición.

La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCPE) en su Informe 17/2012 concluía estableciendo que el valor estimado en los acuerdos marco constituía una estimación cuyos efectos se agotaban en el momento de la licitación por lo que no constituiría un límite cuantitativo para los contratos derivados de los acuerdos marco, conforme al artículo 88.8 TRLCSP.

Este concepto es un concepto tradicional en el Derecho español sobre contratación pública que alude al límite máximo de gasto que en virtud del contrato puede comprometer el órgano de contratación. La consecuencia de lo anterior es que el presupuesto ha de fijarse en todos aquellos contratos o negocios que impliquen directa e inmediatamente gasto, pero no en los que no concurre tal circunstancia, como es el caso de los acuerdos marco. Por otra parte, si no se indicara el valor o la cantidad máximos estimados a que se refiere tal acuerdo o si dicha indicación no tuviera carácter jurídicamente vinculante, el poder adjudicador podría no respetar esa cantidad máxima. Asimismo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) admite una excepción por la cual cabe suscribir contratos basados aun superando el valor estimado inicialmente para el acuerdo marco: que la adjudicación de dicho contrato basado no dé lugar a una modificación sustancial de dicho acuerdo marco.

Adjudicación y Publicación de Acuerdos Marco

Los Acuerdos Marco no son un procedimiento de contratación. Los procedimientos de licitación de los Acuerdos Marco pueden quedar sujetos a Regulación Armonizada (SARA), en función del Valor Máximo Estimado de los mismos.

Como en cualquier otro procedimiento de contratación, y en los casos en que resulta procedente, intervendrá la Mesa de Contratación en la adjudicación de los Acuerdos Marco. Las adjudicaciones provisionales de los Acuerdos Marco deben publicarse en un diario oficial o en el perfil de contratante. En cuanto a las adjudicaciones definitivas (celebración) de los Acuerdos Marco, no les son directamente aplicables los preceptos generales del TRLCSP (art. 154).

Publicación de la Adjudicación Definitiva de Acuerdos Marco

Las exigencias de publicación para la celebración de un Acuerdo Marco varían según esté o no sujeto a Regulación Armonizada:

La posibilidad de adjudicar contratos sujetos a regulación armonizada con base en el acuerdo marco estará condicionada a que en el plazo de cuarenta y ocho días desde su celebración, se hubiese remitido el correspondiente anuncio de la misma al Diario Oficial de la Unión Europea y efectuado su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Contratos Derivados de Acuerdos Marco

Los contratos basados en un acuerdo marco se adjudicarán con arreglo a los procedimientos establecidos. Estos procedimientos solo serán aplicables entre los poderes adjudicadores claramente identificados al efecto en la convocatoria de licitación o la invitación a confirmar el interés y los operadores económicos que fueran partes en el acuerdo marco celebrado.

Los contratos derivados de un Acuerdo Marco habrán de tramitarse de conformidad con lo que se haya establecido al respecto en el propio Acuerdo Marco. Para celebrar un contrato basado en un acuerdo marco, es esencial que tanto las empresas como los órganos de contratación sean partes originarias del acuerdo marco.

Contratos Derivados con Único Empresario

Cuando el acuerdo marco se ha concluido con una única empresa, los contratos basados se adjudicarán conforme a los términos establecidos en dicho acuerdo. En caso de Acuerdos Marco con un único empresario se podrá prever que para celebrar un contrato derivado haya de anunciárselo previamente al contratista, pidiéndole a éste, si fuere necesario, que complete (mejore) su oferta, sin que ello pueda implicar la introducción de modificaciones sustanciales respecto de los términos establecidos en el Acuerdo Marco.

Contratos Derivados con Múltiples Empresarios

Si el acuerdo marco se ha concluido con varias empresas, la adjudicación de los contratos basados puede realizarse sin nueva licitación si el acuerdo marco establece todos los términos. Cuando no se preestablezcan todos los términos y condiciones del Acuerdo Marco y se haya concluido con varias empresas adjudicatarias, estaremos ante contratos basados en acuerdo marco con necesidad de nueva licitación.

En el caso de haber más de un adjudicatario, se ha de establecer en los Pliegos de manera clara el sistema de adjudicación aplicable a los contratos basados. La licitación para la adjudicación de los contratos basados en un acuerdo marco debe seguir un procedimiento específico, que incluye invitar a todas las empresas parte del acuerdo marco que estén en condiciones de realizar el objeto del contrato basado.

La decisión de adquirir determinadas obras, suministros o servicios tras la convocatoria de una nueva licitación o directamente según los términos del acuerdo marco se adoptará con arreglo a unos criterios objetivos que se establecerán en los pliegos de la contratación del acuerdo marco. Dicha documentación de la contratación especificará también qué términos podrán quedar sujetos a la convocatoria de una nueva licitación.

La publicación de la adjudicación de los contratos derivados de un Acuerdo Marco con varios empresarios es potestativa del órgano de contratación. De los anteriores supuestos se deduce que la adjudicación de contratos derivados NO SARA no está condicionada al envío del anuncio a DOUE ni la publicación en Perfil, BOE y BOJA.

Modificaciones de Acuerdos Marco y Contratos Derivados

Los acuerdos marco y los contratos basados podrán ser modificados de acuerdo con las reglas generales de modificación de los contratos. En todo caso, no se podrán introducir por contrato basado modificaciones sustanciales respecto de lo establecido en el acuerdo marco. Así lo contempla el artículo 222 de la LCSP que, para los detalles sobre cómo se tramitan, remite a las reglas generales de las modificaciones de los contratos.

Control y Riesgos para la Competencia

El instrumento de los acuerdos marco ha sido ampliamente utilizado y se considera una técnica de contratación eficiente en toda Europa. No obstante, es preciso aclarar que los acuerdos marco no deben ser utilizados por poderes adjudicadores que no sean reconocidos en dicho instrumento. A tal efecto, los poderes adjudicadores que desde el principio sean partes en un acuerdo marco específico deben indicarse claramente, por su nombre o por otros medios, de modo que los poderes adjudicadores de que se trate puedan ser reconocidos fácilmente y sin equívocos.

Asimismo, un acuerdo marco no debe estar abierto a la entrada de nuevos operadores económicos una vez que haya sido celebrado. No se debe recurrir a los acuerdos marco de manera abusiva o de manera que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.

La Autoridad Catalana de la Competencia en su "Guía para un uso pro-competitivo" señala que la utilización de los acuerdos marco puede generar determinadas restricciones a la competencia en forma de cierre del mercado objeto del acuerdo marco, lo que, a su vez, puede llevar asociado un elevado riesgo de colusión en los contratos derivados posteriores. Este cierre se genera en la medida que las empresas que no puedan entrar a formar parte de este acuerdo no podrán optar tampoco a la contratación que se derive de los mismos.

La existencia del Acuerdo Marco se ha de comprobar por el órgano interventor correspondiente, dado que del mismo se van a derivar de manera mediata derechos y obligaciones de contenido económico. Si en la tramitación del Acuerdo Marco se observara la falta en el expediente del propio acuerdo y su adecuada formalización, habrá de emitirse Nota de Reparo sobre el primer contrato derivado presentado a fiscalización.